農村集體經濟有效實現的法律制度實證研究

　　 摘要：發展農村集體經濟是推進農業現代化、建設新農村的重要舉措。調查發現：發展集體經濟有利于農村公共設施、公益事業建設；村委會代行集體經濟組織職能的效果較好；法律應明確規定集體經濟組織成員資格取得及其喪失標準；集體經濟收入來源應主要依靠村辦企業利潤或建設用地使用權轉讓費；土地承包經營制度被農戶認可，應積極探索土地股份合作等形式；企業資產經營可采用多種形式，如集體獨資企業、股份合作制企業等。
　　 關鍵詞：農村集體經濟；有效實現；主體；財產權；經營
　　 發展壯大農村集體經濟，是鞏固完善以家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制的重要內容，是推進農業現代化、建設社會主義新農村的重要舉措。為了深入了解江蘇省集體經濟發展狀況，課題組于2010年7月30日至8月1日赴南京市江寧區麒麟社區鎖石村和麒麟鋪村、無錫市江陰市周莊鎮華西村和宗言村、連云港市贛榆縣青口鎮宋口村和趙沙村開展調查。其中華西村、青口村、鎖石村為全國名村，分別位居2009年名村排行榜第1位、123位、285位。其余村莊為名村地理位置相近的普通村。共收回有效問卷36份、整理農戶訪談筆錄6份，縣鄉干部訪談筆錄3份。本文撰寫依據為上述問卷統計數據及訪談筆錄。
　　 一、農村集體經濟有效實現的法理考察
　　 農村集體經濟的發展需要相關法律制度提供支撐。為了規范、促進集體經濟的發展，江蘇省先后通過了《江蘇省鄉村集體工業企業管理暫行條例》、《江蘇省農村集體資產管理辦法》、《江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳關于積極推進農村社區股份合作制改革的意見》、《江蘇省委辦公廳、省人民政府辦公廳關于發展村級集體經濟的意見》。調查顯示，80%的農戶表示這些地方性規范的實施效果較好。
　　 農民對于集體經濟組織發揮作用有較強期待。受訪農戶期待集體發揮的功能分別為：為集體成員提供社會保障（醫療、養老、失業等）資金（91.7%）；為改善農村文化、教育、環境衛生設施提供資金（86.1%）；為加強道路、水利、飲用水等公益事業建設提供資金（80.6%）；在本地為集體成員提供就業機會（75%）；為農戶的承包經營權提供良好服務（69.4%）；適當補貼失地或無地成員（63.9%）。調查顯示多數村集體經濟組織能夠較好地履行，名村受訪農戶的滿意度高于普通村。受訪農戶認為村集體經濟組織在下列方面發揮了積極作用：加強道路、水利、飲用水等公益事業建設（100%）；改善農村文化、教育、環境衛生設施（97.2%）；適當補貼失地、無地成員（75.0%）；提供社會保障（醫療、養老、失業等）資金（97.2%）；為農戶的承包經營提供服務（77.8%）；在本地為集體成員（農民）提供就業機會（75%）。
　　 上述調查數據顯示：集體經濟有效實現有利于農村道路建設、農田水利建設；有利于農村的文化、教育、衛生發展；有利于健全農村社會保障體系，促進公平正義；有利于為農戶承包經營提供服務，提高農業生產社會化服務水平；有利于在本地為集體成員提供非農就業機會，促進農民增收。
　　 二、農村集體經濟有效實現的主體制度考察
　　 關于農村集體經濟的主體制度，應重點關注村委會代行集體經濟組織職能的效果，集體經濟組織的權利和義務，集體經濟組織決策的獨立性，集體成員資格的取得和喪失，成員權的內容及實現。
　　 80.6%的受訪農戶反映集體經濟組織不獨立，與村委會合在一起。高達94.4%的農戶對于村委會代行集體經濟職能的效果表示認同。
　　 集體經濟組織履行職責需要享有一定的權利。受訪農戶認為其應當享有以下權利：依法將集體耕地發包給農戶（88.9%）；依法調整、收回承包地（80.6%）；依法管理村辦企業（80.6%）；合理分配征地補償款（77.8%）；決定宅基地的分配（63.9%）；決定自留地（自留山）的分配（58.3%）；合理收取一定的耕地承包費、宅基地和自由地（山）使用權轉讓費（41.7%）。同時履行以下義務：對撂荒的耕地進行管理（86.1%）；不得違規發包耕地、隨意調整或收回土地（80.6%）；不得對分配征地補償款等事項進行暗箱操作（77.8%）；經營村辦企業的收益須用于村集體事業或村民福利（75%）；對閑置的宅基地、自留地進行管理（69.4%）；使用收取的承包費、宅基地使用權費等費用應履行法定程序（63.9%）。
　　 集體經濟組織能否獨立行使職權而不受縣鄉等基層政府的不當干預是集體經濟健康發展的條件之一。調查顯示，與其他省份相比江蘇省集體經濟組織受地方政府的不當干預較多，27.9%的農戶表示存在不當干預。
　　 集體由集體成員構成，集體成員資格標準在進行集體事務表決及利益分配時成為一個重要問題。被訪農戶認為下列情形應當享有成員資格：“具有村集體所在地戶籍的村民及其子女”（88.9%）；“依據其他條件，經成員大會決議接納為成員的”（61.1%）；“退出原集體經濟組織的本組織成員的配偶”（44.4%）；“遷入小城鎮落戶但未享受城市生活保障且未放棄成員資格的”（36.1%）。調查顯示，戶籍仍然是當前農村地區確定村民資格的最為重要的標準。在與村民的交流中，多數村民表示只要戶口在本村就應取得集體成員資格，而遷入小城鎮落戶即使未享受城市生活保障不得繼續享受村民待遇。在經濟較為發達的村莊，有村民表示應該賦予對集體經濟發展做出重大貢獻者以村民資格。在關于是否在國家法律法規中明確規定村集體成員（村民）資格喪失的情形方面，而85.7%的受訪農民認為應當規定，只有14.3%的受訪農民表示不應當規定。在成員權利方面，從集體獲得社會保障補貼和選舉、監督、罷免集體經濟組織管理者兩項權利最為村民關心。
　　 三、農村集體經濟有效實現的財產權制度
　　 集體財產是集體經濟得以發展和有效實現的物質基礎。村集體主要財產為土地（100%）、房屋等建筑物（97.2%）、水利設施（86.1%）、公共設施（83.3%）；部分集體經濟實力較為雄厚的村集體財產還包括錢款（50%）、企業財產或股權（33.3%）、有價證券（16.7%）、商標等知識產權（11.1%）。企業財產、有價證券和商標主要集中在名村。
　　 在增加集體收入的途徑方面，被訪農戶多認為村辦企業利潤（94.4%）和農村集體建設用地使用權轉讓費（58.3%）應該成為壯大農村集體經濟組織的主要財產來源。普通村的村民認為可以收取耕地使用費、宅基地轉讓費等發展集體經濟。在收取土地費用的程序上，受訪農戶多認為應由村民（代表）大會或集體成員（代表）大會決定（86.1%）。
　　 集體建設用地對于發展壯大集體經濟具有非常重要的意義。面對“您認為村集體（集體經濟組織）有效經營管理建設用地需要哪些政策法律支持？”86.1%的被訪農戶認為應當嚴格依據鄉村規劃，對集體建設用地進行登記確權；82.2%的被訪農戶認為需要保障耕地和宅基地不得隨意變為建設用地；61.1%的被訪農戶認為應適當放開村集體自主經營建設用地范圍的限制。在土地征收方面，被訪農戶多認為：應當嚴格區分工商業用地和公共利益用地（83.3%）；完善征地補償程序（75%）；建立有關制度，使得征地后原集體土地增值的收益部分合理分配給農民集體（75%）；切實保障村集體對于違法征地侵權行為的救濟權利（61.1%）。
　　 根據現行土地管理法的規定，國家進行土地征收的補償項目包括土地補償費、安置補助費及地上建筑物和青苗的補償費。對于土地補償費的分配問題頗受關注。調查發現，受訪農民希望的分配方式為：不調整土地，補償款分給原土地承包人或使用人（42.8%）；給被征地農民調整土地后，補償款分配給全體成員（31.4%）；在集體和被征地農民之間按比例分配（14.3%）；給被征地農民調地后，補償款留歸集體使用（8.6%）。
　　
　　 四、農村集體經濟有效實現中的經營運作現狀
　　 集體所有的資產主要為土地資產和企業資產，集體經濟有效實現的經營運作現狀考察主要圍繞土地資產和企業資產的經營形式開展。
　　 被調查村的土地資產自1978年以后主要采用村委會或村民小組（包括發包）的形式進行經營管理（94.4%）；92.6%的被訪農戶認為采用村委會或村民小組（包括發包）的經營形式沒有問題。但股份制、合作社等經營方式也逐漸被農民了解和接受。
　　 關于企業資產，華西村有華西村集團，控股5家上市公司；宋口村成立了江蘇榆城集團，下轄10多家企業；鎖石村則依靠招商引資發展集體經濟。宗言村與華西村同屬“蘇南模式”，但是在2000年前后改制時將集體企業全部改制為股份制企業或私有企業；麒麟鋪村利用靠近南京的地理優勢，利用招商引資發展集體經濟；趙沙村是一個漁村，沒有企業。綜上，華西村、宋口村、宗言村有集體獨資企業或參股企業，而其他村無集體企業資產。當被問到“就您所了解和認識，在下述幾種經營管理集體企業資產的組織形式中，哪一種組織形式最好？”分別有33.3%的被訪農戶選擇了集體獨資企業和股份合作制企業，而選擇公司的比例較低為13.9%，極少數人選擇了合伙企業和合作社。名村選擇集體獨資企業比例較高，普通村選擇股份合作制比例較高。
　　 五、結論
　　 根據上述調查與分析，可以得出如下結論。
　　 第一，江蘇省為發展集體經濟制定了一些地方性法規與政策，執行效果較好。發展農村集體經濟有利于農村道路、農田水利等公共設施建設；有利于農村文化、教育、衛生事業發展；有利于健全農村社會保障體系、災難救助機制；有利于為農戶承包經營提供服務；有利于為集體成員在本地提供就業機會，增加農民收入。
　　 第二，在發展集體經濟的主體制度方面，調查的村莊均未設立獨立的集體經濟組織，而是與村委會合在一起或者由村委會代行集體經濟組織職能。農戶對于村委會代行集體經濟組織職能的效果表示認同。法律應明確規定集體經濟組織成員資格取得及其喪失標準。實踐中主要以戶籍為標準確定成員資格，集體成員資格的明確有利于集體意志的形成和集體成員權利的實現。
　　 第三，集體經濟有效實現的財產權制度。集體財產形式多元化，集體財產主要有土地、房屋等建筑物、水利設施、公共設施，部分集體經濟實力雄厚的集體財產還包括錢款、企業財產或股權、有價證券、知識產權等。鄉村工業化是發展壯大集體經濟的有效途徑，集體經濟收入來源主要依靠村辦企業利潤或建設用地使用權轉讓費。在征地制度中，應當明確公共利益，縮減征地范圍，提高征地補償標準，土地補償費大部分應補償到農民個人。
　　 第四，集體經濟有效實現的經營制度。首先，現行農村土地資產經營制度多被認可。但是在堅持家庭承包的同時，通過股份合作企業或者土地合作社來經營土地也逐漸被農民接受。其次，企業資產經營可采多種形式。集體所有的企業資產主要采取集體獨資企業、股份合作制企業、公司等形式進行經營管理。最后，應積極探索集體經濟有效實現的新的經營形式，只要該種經營組織形式有利于利用集體資產保值增值，提升集體經濟發展水平，最終實現集體成員利益，都應該積極嘗試推行。
　　 ＊本文系陳小君教授主持的國家社科基金重大招標項目“我國農村集體經濟有效實現的法律制度研究”（項目編號：09&ZD043）及中南財經政法大學研究生教育創新基金資助項目（項目編號：2011B0504）的階段性研究成果。
　　 （作者單位：中南財經政法大學法學院）