對政府投資項目責任追究制度中各方責任的辨析及思考

　　 摘要：建立政府投資項目的責任追究制度，有助于規范政府投資中主管部門的行政管理行為、市場主體的競爭行為，保護公共利益，提高政府投資項目的投資效益和管理水平。文章在對政府投資項目各階段相關主體責任進行辨析的基礎上，以初步設計概算批復過程中的問題為例，對明確責任主體、各方舉證及調查、責任分配機制等問題進行了初步探討。
　　 關鍵詞：政府投資項目；責任追究制度；責任辨析
　　 一、引言
　　 隨著我國國民經濟的快速發展，固定資產投資規模空前巨大，政府投資項目作為政府實踐其職能的一種重要手段，在國民經濟活動中所占據的地位日益凸顯。政府投資項目使用的是公共資金，追求的主要是社會效益，以社會公眾的福祉和根本利益為出發點，正是由于這一特殊性，較其他基建類項目而言，政府投資項目應遵循更嚴格的基本建設程序，實行更全面的監管制度。然而，由于政府投資項目中涉及主體眾多，且政府部門和國有機構承擔了重要的管理或監督職責，一旦項目實施中出現問題，難以切實追究各主體，尤其是政府相關決策、監督機構的責任。因此研究如何建立政府投資項目的責任追究制度，在項目各相關主體間形成彼此對等的責、權、利關系顯得十分必要。
　　 二、政府投資項目責任追究制度概述
　　 為了加強對政府投資項目決策、管理、監督的力度，提高政府投資項目資金使用效率，國務院先后制定了《國家重點項目管理辦法》、《重大建設項目稽察辦法》等相關規定，并于2004年7月1日出臺了《關于投資體制改革的決定》，對建立和完善政府投資監管體系做出了原則性規定，指出：“建立政府投資責任追究制度，工程咨詢、投資項目決策、設計、施工、監理等部門和單位，都應有相應的責任約束，對不遵守法律法規給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任。”使得強化和完善政府投資項目責任追究制度擁有了政策性依據。
　　 政府投資項目責任追究制度，是指在政府投資項目中，依據法律、行政法規或合同條款明確不同主體的職責范圍，追究不同主體的失職、違約、違法等行為對項目實施、公眾利益等造成損害的民事、行政和刑事責任的制度。責任追究制度包括兩方面內容：一是判斷某一主體是否應承擔相應責任的關鍵在于其是否根據法律、行政法規及已簽訂的合同條款履行了相應的職責；二是責任追究制度的外因是項目主體未能合格履行職責并由此對項目實施造成一定損害，追究是在損害發生之后再去明確各方責任。
　　 針對上述提到的“是否合理履約”和“造成既成損害事實”兩方面情況，引出政府投資項目責任追究中的歸責問題。該問題主要有兩種把握原則可供參考：一是過錯責任原則，是指在一方違反合同規定的義務，不履行和不當履行合同時，應以過錯作為確定責任承擔的決定性因素；二是無過錯責任原則，是指在法律有特別規定的情況下，無論違約方主觀上有無過錯，只要不履行和不當履行合同的行為給對方當事人造成了損害，就應依法承擔違約責任。過錯責任原則重視主觀的過錯心理，無過錯責任原則重視客觀的損害事實。政府投資項目參與主體眾多，責、權、利關系相對龐雜，這也決定了很難通過簡單的區分過錯與否進行歸責。
　　 以上述原則為基礎，可將政府投資項目責任追究制度的流程分為三個階段：一是以法律、行政法規及合同條款形式明確各方主體應承擔的職責；二是項目決策或實施出現問題，造成損害之后，分析損害發生的原因，確定各方應承擔的責任；三是追究各方主體的法律責任，具體流程如圖1所示。這三個階段中，第一階段是基礎和依據，第二階段是關鍵，第三階段是難點。
　　 三、政府投資項目各階段相關主體責任辨析
　　 政府投資項目中參與或涉及主體眾多，有的主體參與項目實施全過程，有的只參與項目局部，同一主體在項目實施的不同階段的職責也有所不同。所有相關主體可分為三類：一是為政府行政主管部門，包括投資主管部門、財政部門、審計部門、監察部門、國土、交通、環保、消防等部門；二是為項目直接實施方，包括建設單位、設計單位、施工單位、監理單位、材料供應商；三是為項目間接參與方，包括可研報告評審機構、概算評審機構、財政評審機構、施工圖紙審查機構、招標代理機構等。項目全過程可分為項目決策、項目實施兩個階段。
　　 各方主體的職責必須事先以書面形式明確，兩種有較高效力的約定方式，即法律和合同，合同也是受法律保障的。其中，政府機構和政府委托機構的職責應以法律形式規定，具體包括投資主管部門、財政部門、審計部門、監察部門、國土、交通、環保、消防等部門、可研報告評審機構、概算評審機構、財政評審機構、施工圖紙審查機構和建設單位。市場主體的職責應以合同形式約定，具體包括設計單位、施工單位、監理單位、材料供應商和招標代理機構。
　　 四、政府投資項目追責程序及責任分配機制——以初步設計概算批復問題為例
　　 項目中出現問題，并導致損害事實之后，如何明辨相關主體應承擔的法律責任，是責任追究制度的關鍵環節。首先應分析所發生的問題，應有哪些主體分別承擔哪些職責；其次由各主體分別證明自己履行了相應職責，并由責任追究機構進行調查，如果依法或依合同合格履行了職責，就可免責，否則應追究法律責任；最后分析應承擔責任的幾方中，哪一方承擔直接責任，哪一方承擔間接責任，確定責任的分配方案。
　　 以一個例子說明上述機制。假設項目決策中的初步設計概算批復不準確或不規范，可按下列程序確定相關主體應承擔的責任：
　　 （一）確定該問題涉及的責任主體
　　 項目的初步設計概算批復出現問題，可能由多種原因引起：一有可能是建設單位所提的項目建設規模、標準、使用功能要求，提供的項目資料等不準確、不清楚；二有可能是設計單位編制的初步設計方案不合理，概算編制不準確；三有可能是初步設計概算的評審不嚴格、不準確；四可能是由于投資主管部門的批復不規范，缺乏科學的依據。因此，建設單位、設計單位、初步設計評審咨詢單位、投資主管部門均為相關主體。
　　 （二）確定責任調查及追究機構
　　 在應承擔職責的主體確定后，應以這些可能承擔責任的主體中最高地位方的上級直接主管部門作為追究責任的負責機構。例如，初步設計概算審批出現問題，應以投資主管部門的上級部門作為追究責任的負責機構；項目實施中的工程質量問題，應以建設單位的上級部門，即建設行政主管部門作為追究責任的負責機構；項目實施中出現的濫用、挪用、浪費建設資金等問題，應由財政部門作為追究責任的負責機構。
　　 （三）相關責任主體舉證
　　 初步設計概算審批出現問題后，設計單位應證明自己依據建設單位提供的項目資料、要求等，進行了合理的設計；建設單位應證明自己提供的項目資料、要求等準確合理；評審機構應證明自己按投資主管部門的委托要求，對建設單位提交的初步設計概算進行了合理的評審，并出具了規范的評審報告；投資主管部門應證明自己依據相關法規，參考評審機構的報告進行了概算批復，所批復的初步設計方案和概算額具有充分的、科學的依據。
　　 責任追究負責機構也應以適當方式進行調查，驗證各主體舉證的真實性，并獲取判斷各主體是否履行職責所需的必要信息。調查方式包括審查相關方提交的材料、接受公眾舉報等。
　　 （四）明確和分配責任
　　 如果對項目中的某個問題，同時有幾個相關主體未合理履行自身職責，則都應承擔相應責任，但承擔責任的內容和程度應有區別。總的說來，不同主體承擔的責任可分為直接責任和間接責任兩種。直接責任方應平行分擔責任，間接責任方應承擔連帶責任。
　　 假設建設單位、設計單位、初步設計評審機構、投資主管部門均存在不同程度的失職，就都應承擔相應的責任。其中，建設單位、投資主管部門應承擔直接責任，前者是組織初步設計、提交初步設計的責任方，后者是政府投資決策的部門，二者應根據失職的程度分擔責任。設計單位、初步設計評審機構應分別就初步設計文件編制的質量問題和評審意見的正確性問題向上述兩委托單位承擔連帶責任。
　　 五、結論
　　 政府投資項目責任追究制度作為改善和優化政府投資項目管理的杠桿、驅動器和制衡器，已成為輿論關注和理論研究的熱點，并逐步從觀念層面向實踐層面延伸、從政策層面向制度層面拓展。只有充分明確政府投資項目中參與主體各方的責任，才能在后續項目的實施過程中予以落實。責任追究不應成為最終目的，如何強化過程管理、明確各方職責、落實監督機制，在此基礎上建立起來的責任追究制度才是完備的、有效的，而這也是規范和約束公共權力行使，保護公共利益，實現社會公平的重要保障。
　　 參考文獻：
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