山東、湖北節約能源法調研報告

　　修訂節能實施辦法是自治區政府列入法制工作的重要內容。為了進一步修改完善《內蒙古自治區實施<中華人民共和國節約能源法>辦法（草案）》，更好地貫徹落實國家節能制度及有關政策措施，推進我區節能立法工作，自治區發展改革委組織自治區法制辦、自治區發展研究中心相關人員赴山東、湖北兩省，就節能立法工作進行調研，學習和借鑒兩省在節能立法中的成功經驗和做法，并結合我區實際，使 “節能辦法”的修訂實施為推動我區經濟社會全面協調可持續發展，推動全社會節能提供必要的制度和法律保障。
　　一、立法的基本情況
　　(一)山東省立法基本情況
　　山東省是工業大省，能源消耗總量偏大、增長過快，全省節能工作面對產業結構調整的壓力比較突出，節能降耗形勢非常嚴峻，亟需通過立法加以解決。1997年，山東省在全國率先頒布實施了《山東省節約能源條例》，為推進全省節約能源發揮了重要作用。隨著全省經濟社會的高速發展和能源消費的快速增長，原有的《節能條例》不能完全適應當前及今后經濟社會發展和節能工作要求。根據國家新修訂的節能法和節能工作實際，2009年省人大組織對《節能條例》進行了修訂，并于2009年11月1日起施行。新條例進一步突出節能工作在全省經濟社會發展中的戰略地位，擴大了法律調整范圍，健全了管理制度，完善了激勵機制，明確了節能管理和監督主體，強化了各部門和行業的法律責任，增強了法律的針對性和可操作性，為節能工作提供了重要的法律保障。《節能條例》的修訂實施，對山東省深入推進節能減排工作，轉變經濟發展方式，調整經濟結構，提高經濟運行的質量和效益做出了有益的貢獻。
　　(二)湖北省立法基本情況
　　湖北省能源資源匱乏，是一個缺煤、少油、乏氣的省份，目前正處于工業化、城鎮化加速發展的重要階段，能源需求持續較快增長，能源供需矛盾越來越突出。抓好節約能源工作，是事關該省經濟社會發展全局的一項重要而緊迫的戰略任務。修訂實施辦法，對加快轉變經濟發展方式，建設資源節約型、環境友好型社會，促進經濟社會跨越式發展具有重要支撐作用。在國家施行新修訂的節約能源法后，湖北省人大常委會及時將修訂實施辦法列入2008—2010年度立法計劃，并將其確定為2010年度的立法審議項目。該實施辦法修訂工作2008年8月啟動，已于2011年6月正式頒布實施。新節能辦法以制度創新、政策引導、宣傳教育和行政監管為保障，調動市場主體和公眾參與節能的積極性，強化政府、部門和重點用能單位的節能目標責任考核，理順節能管理體制，強化節能法律責任和規范鼓勵節能的政策措施，為促進湖北經濟社會全面協調可持續發展，推動全社會節能提供必要的制度和法律保障。
　　二、立法的主要經驗和做法
　　（一）擴大了節能領域調整范圍
　　山東在進一步規范工業節能的基礎上，將建筑、交通運輸、農業與農村、公共機構等重點領域的節能納入了調整范圍，并與國家相關領域配套行政規章作了必要銜接。湖北在進一步規范工業節能的基礎上，將節能宣傳和建筑、交通運輸、公共機構等重點領域的節能納入了調整范圍。
　　（二）進一步完善節能基本制度
　　山東省從實際出發，建立健全節能基本管理制度，以工業、農業、建筑、交通運輸和公共機構等主要領域為重點，以高耗能行業為關鍵，進一步強化節能目標責任制和節能考核評價制度、政府向同級人大或其常委會報告節能工作制度、高耗能行業單位產品能耗預警調控和加價收費制度、固定資產投資項目節能評估和審查制度、重點用能單位報告能源利用狀況制度等。
　　（三）形成完善的節能政策體系和管理體制
　　湖北省自“十一五”以來，省委、省政府先后出臺了《關于加快循環經濟發展的實施意見》、《湖北省節能減排綜合性工作方案》、《湖北省節能降耗統計監測及考核體系》等一系列綱領性文件，省人大常委會頒布了《湖北省實施<中華人民共和國節約能源法>辦法》、《湖北省民用建筑節能條例》，形成了完善的節能減排管理機制和政策體系。同時，新修訂的節約能源法規定節能管理體制是主管與分管相結合的模式，明確規定：“縣級以上人民政府發展改革部門主管本行政區域內的節能監督管理工作。縣級以上人民政府經濟和信息化、住房和城鄉建設、交通運輸、農業、機關事務管理等有關部門在各自的職責范圍內負責節能監督管理工作，并接受同級發展改革部門的指導”，以確保法律規定的節能制度和節能措施的落實有人抓，違法用能行為有人查。
　　（四）健全了節能標準體系和監管制度
　　山東進一步明確生產單位要執行用能產品和設備能源效率標準、單位產品能耗限額標準、建筑節能標準、交通運輸營運車船的燃料消耗限值標準，并在這些標準的基礎上規定了更加嚴格的節能管理辦法。同時不斷加強節能執法，用法律手段推進節能工作。2005年9月，省政府出臺了《山東省節能監察辦法》；2007年5月，又成立了山東省節能監察總隊。全省17個設區的市也先后成立了節能執法機構。為了適應工作需要，并借鑒上海、河北等地的節能立法經驗，進一步明確了節能監察機構的職責。新條例對實施節能監督檢查可采取的措施、實施監督檢查的行為作了明確規定。
　　（五）完善了促進節能的政策措施
　　山東省加大了政策激勵力度，明確了一些促進節能的財政、稅收、價格、信貸和政府采購政策，如設立節能專項資金、實行峰谷電價和差別電價政策等。為了體現政府推動和引導節能工作的力度，湖北省省級財政安排節能專項資金，支持節能技術研究開發、節能技術和產品的示范與推廣、重點節能工程的實施、節能宣傳培訓、信息服務和表彰獎勵等，用于節能工作。這些政策措施成為推進節能的重要動力，并通過立法的方式保持下去。新條例對節能專項資金、政府鼓勵的節能活動范圍、節能信貸支持、有利于節能的價格政策等作了明確規定。另外，還對支持節能技術進步的政策措施作了原則性規定。
　　三、幾點啟示和建議
　　當前，我區正處于工業化、城鎮化加速發展的重要階段，能源需求持續較快增長；同時，能源消耗高、浪費大、污染重，能源利用效率低下、單位產值能耗較高等因素帶來的資源枯竭、環境污染和生態惡化等問題日益突出。抓好節約能源工作，不僅是落實節約資源和保護環境基本國策的需要，也是事關我區經濟社會發展全局的一項重要而緊迫的長期性戰略任務。《內蒙古自治區實施<中華人民共和國節約能源法>辦法》的修訂施行，涉及到經濟社會的各個方面，要以此為契機，深入開展節能減排工作，不斷加快轉變經濟發展方式，創新節能降耗機制體制，強化鼓勵節能的政策措施，促進經濟社會全面、協調、可持續發展。
　　（一）進一步強化節能目標責任評價考核
　　堅持節能責任目標分解，嚴格實施節能目標責任評價考核制度和問責制。擴展節能目標責任范圍，在節能目標按地區分解和施行年度考核的同時，將節能責任目標分解到工信、建設、交通運輸等部門，實施部門節能目標責任評價制度。
　　（二）推動重點領域節能
　　一是強化工業節能。突出抓好重點行業和重點用能企業節能工作。堅持運用自動化、信息化工具改造傳統工業，進一步提升工業節能能力。推動中小企業節能。二是加強建筑節能。加快新型墻體材料開發應用，推進大型公共建筑和政府辦公建筑節能改造。三是推動農村節能。推動農村住宅節能改造和可持續農村能源體系建設。四是交通運輸節能。積極推進節能型綜合交通運輸體系建設，加快構建節能、高效的運輸網絡，鼓勵發展節能和新能源汽車。
　　（三）強化節能監管能力建設
　　各級地方政府要進一步加大對節能監管能力的支持力度，增加節能管理機構人員編制，結合工作需求酌情提升節能管理級別，建成節能管理、節能執法、節能監測服務“三位一體”的節能管理體系。不斷充實各級政府和各用能單位的節能管理和監察隊伍，通過培訓增強相關人員的專業技能，深入推進節能管理師制度。加強能源計量、統計、監測體系及其信息網絡化建設，提高節能執法裝備水平和人員知識能力。力爭早日形成完善的節能管理支撐體系，全面提高節能監管能力。
　　（四）進一步完善節能法律法規和標準體系
　　進一步完善《節能法》相關配套法規，建立嚴格的用能管理制度和標準體系。全面實施固定資產投資項目節能評估和審查制度，加快制定重點用能單位節能管理辦法、節能計量監督管理辦法、節能產品認證管理辦法等。健全能效標準體系，完善單位產品能耗限額標準、用能產品能效標準、建筑能耗標準等。不斷提高能效標準，研究制定重點領域和產品超前能效標準。
　　（五）創新節能降耗機制體制
　　一是持續加大財政投入力度。節能專項資金增幅不低于GDP增速，用于節能技術改造、提高合同能源管理、節能技術研發和示范、節能獎勵、節能基礎能力建設和宣傳培訓等。
　　二是實行促進節能的金融信貸政策。提高“兩高”行業貸款門檻，建立金融機構與節能主管部門信息共享機制，實行企業節能成效與企業信用等級評定、貸款聯動機制。三是推廣市場化節能機制。鼓勵有條件的行業、地區試行能源消費總量、節能量交易制度。鼓勵企業、公共機構等用能單位采取合同能源管理機制實施節能設計、改造和運行管理等服務。進一步推廣自愿節能協議、需求側管理等節能新機制。
　　(作者單位：1.內蒙古自治區發改委；2.內蒙古自治區發展研究中