促進企業綠色技術創新的政府補助政策改革研究

●郭 寧

長期以來，經濟快速粗放增長導致我國面臨嚴重的環境污染與生態質量問題。 根據耶魯大學和哥倫比亞大學發布的《2022 年環境績效指數報告》， 我國的環境狀況在180 個國家中，以28.4 分位列第160 名，環境生態質量急需提升。 為實現經濟發展綠色轉型，我國先后出臺了《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》《環境保護稅法》《企業環境信息依法披露管理辦法》等命令控制型環境規制政策，同時以財政資金直接補貼的形式激勵企業通過技術創新和末端治理降低生產能耗與環境污染。 然而，相對于較大規模的財政補助資金規模，由于補助資金在分配標準、發放程序、資金使用監管等方面的局限性，財政資金使用效率較低，財政資金并未達到激勵企業綠色技術創新的效應預期。

目前學術界對促進企業綠色技術創新的政府補助政策的作用效果尚未形成較為一致的結論。 尚洪濤和祝麗然 （2018）、Bai et al.（2019）、Xiang et al.（2022）等認為研發補助通過資金補助效應對企業綠色創新產生“激勵效應”。Wu & Hu（2020）、Xia et al.（2022）、李青原等（2020）則指出政府研發補助導致企業將本來用于研發活動的資金轉投其他項目，從而對企業的綠色創新產出產生負面影響。陳曉等（2019）、郭捷等（2020）、蘇昕等（2019）、何小鋼（2014）將政府補助與環境規制結合起來，認為二者的交互效應共同促進了企業綠色技術創新水平的提升。 何凌云等（2020）將政府補助政策與稅收優惠、低息貸款等其他政府補貼政策進行比較，得出政府補貼促進企業綠色技術創新政策效果最為顯著的結論。

政府補助對企業綠色技術創新作用效果差異的解釋，主要集中于政府補助對企業綠色技術創新行為作用機制的探討。 支持政府補助促進企業綠色技術創新的觀點認為， 一方面，政府補助降低了企業綠色技術創新的邊際成本 （Raz & Ovchinnikov，2015）和研發風險（Mamuneas et al.，1996；何晴等，2022），提升了企業綠色技術創新的預期收入（李廣培等，2018；Lei et al.，2012；Wang & Han，2017）， 從而糾正了企業綠色技術創新的正外部性問題 （David et al.，2000；解維敏等，2009），激勵企業增加研發投入（梁亞琪等，2022），從事綠色技術創新活動。 另一方面，獲得政府補助的企業更容易通過信號傳遞效應向外界傳遞企業研發項目可靠的信息 （Feldman & Kelley，2006；Kleer，2010），企業更容易獲得外部融資，減少了企業綠色技術創新面臨的資金約束 （Li et al.，2019；夏清華等，2020），有利于企業創新。 相反， 認為政府補助抑制企業綠色技術創新的觀點認為，由于政府和企業的投資目標存在差異，用于綠色研發活動的資金可能被挪用或直接擠出企業自有研發資金， 在某種程度上不利于企業綠色技術創新（劉津汝等，2019；Boeing，2016）。

鑒于政府補助在企業綠色技術創新中作用觀點的差異， 本文從政府補助政策制度設計角度出發， 通過對促進企業綠色技術創新的政府補助政策的現狀和問題的分析， 探究造成政府補助資金預期績效不足的政策成因， 并進一步提出提升政府補助資金使用效率， 完善企業綠色技術創新的政府補助政策的改革建議。

一、促進企業綠色技術創新的政府補助政策的現狀

促進企業綠色技術創新的政府補助政策是政府補助政策中涉及企業綠色技術創新的相關補助，其政策動機為在經濟高質量發展背景下，推進科技創新引領與生態文明建設， 增強企業綠色發展能力。 我國目前的綠色技術創新補助政策主要包括促進綠色轉型的政府綠色補貼和促進技術創新的政府創新補助。 綠色補貼主要包括激勵企業綠色技術創新的綠色研發補貼， 幫助企業購買安裝環保設備、提升環保工藝的環保補助，企業污染減排補助，以及促進綠色產業發展的相關補助等。促進技術創新的政府補助主要包括對企業創新基礎設施建設、企業技術改造和創新成果轉化項目、企業研發、企業創新型人才引進、高新技術企業資格認定等進行的財政補貼和獎勵。 可見政府綠色補貼與創新補助在促進技術轉型升級方面具有共同特征， 這正是促進企業綠色技術創新的補助政策發揮作用的領域。

從促進企業綠色技術創新的政策體系來看，雖然我國促進企業創新的政府補助政策已較為成熟， 但針對企業綠色技術創新的政府補助政策的明確提出卻是以2019 年《關于構建市場導向的綠色技術創新體系的指導意見》（下稱《指導意見》）的發布為標志的。 《指導意見》首次對綠色技術進行了統一定義，并在此基礎上，提出了以企業為綠色技術創新主體的財政資金支持政策。 此后，《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《國務院關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》《關于進一步完善市場導向的綠色技術創新體系實施方案（2023—2025 年）》《科技支撐碳達峰碳中和實施方案（2022—2030 年）》等政策相繼發布，我國促進企業綠色技術創新的政府補助政策涉及綠色低碳產業發展、綠色低碳技術研發、綠色首臺（套）重大技術裝備引進、綠色技術創新基礎設施建設、綠色技術創新成果推廣應用等多個方面，綠色技術創新政府補助政策逐漸完善。

從財政補助規模和強度來看， 促進企業綠色技術創新的財政研發支持與環保支持力度不斷增強。自2012 年地方研發經費支出出現大幅增長以來， 財政研發經費支出總額由10298.4 億元上升到2022 年的30870 億元①， 研發強度從1.91%增長到2.55%， 相應的財政對企業的創新補助資金總額也呈現大幅增長趨勢。 但相較于發達國家，我國財政扶持力度仍有待提升。 以世界上研發經費投入最高的美國為參照，2021 年美國研發經費投入規模為6075 億美元，占全球研發經費比例為35.6%，而我國研發經費投入規模為4680 億美元，占全球研發經費比例為27.5%，仍存在較大差距。從財政綠色補貼金額來看，2012—2022 年， 全國節能環保一般公共預算支出總額由2963.46 億元增長到2019 年的7390.2 億元， 此后小幅下降到2022 年的5396 億元②，財政環保補助總額基本保持穩定。

圖1 2012—2022 年財政節能環保支出

圖2 2012—2022 年財政研發經費支出

從綠色技術創新政策支持的重點方向來看，我國綠色技術創新體系的構建，是以著重強調企業在綠色技術創新中的主體地位為特點的。 此外，我國還高度重視人才在企業綠色技術創新中的引領作用，出臺了促進企業人才引進的政府補助政策。 主要包括對引進高層次創新創業人才、 創新團隊，招用高校畢業生等青年人才，建立院士工作站、博士后工作站、 創新實踐基地的企業給與一次性補助；通過建設人才公寓、公共租賃住房和發放房租補貼等形式，為引進的人才提供住房保障；對持有人才綠卡的人才給與子女入學便利條件等。 人才政策為企業綠色技術研發集聚了高層次人才，提升了企業綠色技術創新效率。

從促進企業綠色技術創新的政府補助政策的作用效果來看，我國促進企業綠色技術創新的政府補助政策激勵了企業研發投入與研發產出。 從企業研發投入情況來看，2022 中國企業500 強共投入研發費用14474.67 億元， 較2021 年增長了10.78%，研發強度為1.81%，較上年提高了0.04 個百分點③。從企業綠色創新專利產出來看，2016—2022 年，全球綠色低碳專利申請公開量累計達到104.7 萬件，中國占比58.2%，居全球之首，專利授權量累計達到55.8 萬件，中國占比7.5%。根據《全球綠色低碳技術專利統計分析報告（2023）》，2016—2022 年，中國綠色低碳專利授權量年均增長9.3%，而除中國以外其他國家則呈現年均-1.9%的負增長， 這與我國近年加大對企業綠色技術創新的補助力度密不可分。

二、 促進企業綠色技術創新的政府補助政策存在的問題

（一）補貼資金管理缺乏統一規范

目前， 我國政府創新補助資金管理主要遵循《中華人民共和國預算法》，雖然近年來為規范創新科研經費使用，先后出臺了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》《科學技術活動違規行為處理暫行規定》等一系列科研經費管理相關政策，但政策主要集中于中央財政經費管理，而地方創新補助資金管理辦法和實施細則主要由各地方政府自行制定，造成各地創新補助政策對地方財力和地方治理能力依賴度較高，地方財政補助資金使用缺乏統一管理規范。 此外，創新補助資金相關管理辦法主要針對總體創新資金的發放、使用與監管，而專門針對企業綠色研發補貼資金使用管理的文件尚未可見，這就導致綠色研發財政補助資金使用存在較大操縱空間，使用隨意性較高。

（二）政策補貼標準制定和資金分配科學性不足

目前，我國缺乏政府補助資金具體補貼方式及標準的統一規范性文件，造成各地補助資金發放標準、使用規范、監督體系等具體規范依賴于各地方政府制定的地方規范性文件，政策的專業性和科學性有待提升。 如《南平市促進綠色產業科技創新獎補政策實施細則》 中對企業科技創新品牌建設、科技創新平臺建設、科技創新成果的獎補，采取以企業獲得的科創相關認定和專利成果為標準，給與一次性獎勵的辦法， 獎補依據為企業綜合創新能力，未考慮企業綠色創新能力和傾向，且一次性獎勵形式導致獎補資金缺乏后續激勵機制，不利于企業進行持續性綠色技術創新，補助標準的科學性和合理性有待商榷。 此外，相關補貼資金管理辦法大多從資金使用基本原則、部門職責分工、資金支出內容、支持對象、支持方式及支出范圍、預算資金管理、資金績效評價和監督等方面對資金使用進行了相關規定， 但資金績效評價方面未制定具體的評價指標，科技專項資金公開相關規定未詳細說明需公開的具體內容， 資金用途范圍未具體到項目和計劃，這造成資金分配過程存在“黑箱”，不利于資金分配政策落地。

（三）補貼對象選擇存在路徑依賴

目前我國綠色研發補貼資金發放的主要程序是政府發布政府扶持資金專項指南，企業根據要求提交申請材料和綠色創新項目可行性報告，相關部門進行項目審查、評估，并對通過評估的企業給與資金資助，這一既定補助資金對象選擇和發放程序規范性較高，但科學性不足。一方面，政府扶持資金專項指南中對企業申報條件的要求利于已取得政府補助和技術創新成果的企業，造成了財政資金發放的路徑依賴，不利于中小企業和處于初創期的科技創新企業等具有強烈研發意愿的企業獲得資金扶持。 另一方面，現有企業補助資金申請條件的設定偏向于對企業自身實力和創新能力的考查，而忽視了綠色技術創新項目本身的可行性與經濟和創新價值，從而造成了財政補助資金在大企業的長期集聚。 此外，這一資金發放程序不可避免受項目考核標準科學性影響，且項目審批過程可能出現企業尋租等違規操作現象，從而降低政府綠色技術創新補助資金使用績效。

（四）補貼規模不斷擴張，補貼資金使用效率不高

自2012 年我國提出創新驅動發展戰略以來，財政創新補助總額不斷攀升。 以A 股上市公司公布的政府補助金額為例，2012—2021 年，上市公司獲得的政府財政補貼總額年均增長率達到16.15%，相應的綠色創新補貼規模也不斷擴大，2010 年開始超過億元水平，2021 年已超過3 億元④。長期大規模的財政補貼不僅增加了政府的財政壓力，也由于資金邊際效用的降低從而降低了補貼資金對企業創新產出和創新行為的帶動作用，即降低了補貼資金使用效率。 根據《全球綠色低碳技術專利統計分析報告（2023）》，2016—2022 年，中國綠色低碳專利授權量排名前50 的國內33 家頭部專利權人中，有20 家為科研院校， 占比達到60.6%，8 家為大型央企，可見，我國綠色技術創新主要靠科研院所帶動，綠色補貼對企業綠色技術創新能力的提升作用有限。 此外， 從企業綠色技術創新結構來看，2012—2022 年A 股上市公司申請的綠色技術創新專利中發明專利年均占比為37.98%， 而獲得的綠色技術創新專利中發明專利年均占比更低， 為34.98%⑤，這說明我國企業綠色技術創新存在較為嚴重的策略性創新行為，政府補助資金對企業實質性創新的激勵作用有待提升。

究其原因，一是企業創新補助資金發放存在尋租等違規操作現象，導致財政資金未按照政策目標設計補貼到創新需求較高和創新資金短缺的企業。二是財政資金使用過程監管不足，導致財政資金未按照既定用途用于綠色技術創新研發。三是企業自身技術創新能力有限， 政府補助資金規模過大，導致企業創新資金分配效率低下，造成財政資金的浪費。 四是現有資金分配模式偏向資助大型企業，對處于初創階段的中小企業支持不足，無法充分發揮中小企業在技術創新中的新引擎作用。五是政企信息不對稱。目前我國尚未建立針對技術創新的財政補貼數字化管理平臺，導致企業綠色技術創新相關信息無法通過工商、稅務、科技等部門形成互聯互通的企業信息共享機制，從而降低了政府補助政策對象與企業真實狀況的匹配度。

三、 促進企業綠色技術創新的政府補助政策改革建議

（一）加強綠色技術創新補貼政策頂層設計

應進一步完善促進企業綠色技術創新的財政補貼政策體系，建立激勵目標明確、內容具體、執行有據、監管有責的多層次，促進各區域政策協調共生的政策整體規范。

首先，應明確綠色技術創新政策的目標與任務導向。政府綠色創新補助的最終目標應是通過財政補助提升企業持續性綠色技術創新能力，而非增加企業對政府補助資金的依賴度。 鑒于此，一方面政府應明確其在企業綠色技術創新中的角色定位，加大對企業綠色基礎研發能力與水平的扶持力度，相應降低對企業技術引進的補貼水平，增強企業綠色技術自主創新能力。另一方面應加大財政資金對技術合作的支持力度， 鼓勵企業通過與科研院所、高校、研發機構、高新技術企業等合作研發，通過產學研結合提升自主創新能力與水平。

其次，應建立明確統一的綠色技術創新補助資金管理規范。改變綠色技術創新補助政策分屬于創新補助和環保補助政策管理體系的現狀，并將補助資金管理上升到法律層次， 從而提升政策的權威性。 應細分不同綠色創新補貼政策的補貼主體、補貼對象，補貼標準、補貼資金發放程序、補貼資金使用監管辦法和績效評價辦法等， 對補貼資金統計口徑、分類標準等作出明確統一規范，引導地方政府規范設立財政綠色創新補貼政策。

再次，針對多部門、多層級和多類型創新激勵和環保激勵“政策疊加”現象，應建立財政、稅務、環保、科技等部門的政策協調機構， 專門管理企業綠色技術創新政策的資金分配與管理， 增強不同政策間的協調互促能力與水平。

最后，加強區域間協調，避免地區間綠色技術同質化競爭。打破各地區自行補貼創新項目的現狀，推動建立統一的財政補貼政策體系。 對于其他地區已有成果的企業綠色技術創新， 應重點給與技術引入補貼而非研發補貼， 研發補貼的重點應定位于異質性綠色技術創新項目和成果。此外，中央財政補貼資金重點領域設計應充分考慮各地區不同企業研發能力的大小， 制定差異化的地區綠色技術創新補貼政策。

（二）完善綠色研發補貼資金分配方式

從補貼方式選擇來看， 目前我國資金補助方式主要是直接給與從事綠色技術創新活動的企業財政補貼， 且補貼資金主要用于彌補企業綠色技術創新的研發成本， 而針對企業綠色創新產品給與的價格補貼、政府采購支持、發放創新券等財政補貼方式較少， 這無法最大限度發揮多元財政補貼政策對不同創新行為的激勵作用。 未來要逐漸拓寬綠色技術創新財政補貼方式，建立前補后補相結合、有條件補貼和無條件補貼共存、 生產端補貼和銷售端補貼高度融合的多元化財政補貼方式， 從而靈活發揮政府補助的政策激勵效果。此外，按照不同企業特征和綠色技術創新項目特點采取不同的政府補助方式， 對前期資金投入需求量大、研發風險高、基礎性研究偏向明顯的綠色技術創新項目和資金籌集難度較高的企業，以前補、無條件補貼和生產端補貼為主，對應用性創新項目和處于技術發展較為成熟行業的企業，以后補、有條件補貼和銷售端補貼為主，以防企業研發行為對政府補助資金形成過度依賴。

從補貼對象選擇來看， 目前補貼對象的選擇權主要集中于政府部門，企業能動性發揮不足。 未來，應打破資金申請審批的原有框架， 將公開性招標引入政府補貼對象選擇與補貼資金發放程序， 可充分發揮公開招標信息公開、程序規范、競爭公平、優勝劣汰的優勢。 具體可將政府綠色技術創新項目按照既定研發目標向企業公開招標， 企業投標并完成相應綠色技術創新項目， 再將企業當期項目績效作為下期招投標重要參考因素， 以此提升財政資金使用效率。

從補貼資金分配機制設定來看， 財政補貼多為基于項目考核結果的一次性補貼或基于研發績效的一次性獎勵， 補貼資金設定缺乏隨技術市場與行業綠色發展狀況及時變動的調整機制。 要設立動態化財政補貼資金分配機制，密切關注市場結構變化，實時掌握綠色技術創新發展進度和創新成果在行業中的應用情況，隨著行業綠色技術創新數量的提升，逐漸降低財政補貼力度，提升財政補貼門檻，確保財政綠色技術創新支出激勵企業實質性綠色技術創新行為。此外，鑒于企業技術創新所需成本投入和行業綠色技術成熟度會隨時間變化， 應將綠色技術創新過程按照技術開發階段、發展階段和成熟階段，分別制定相應的政府補貼政策， 以實現財政補貼與企業創新需求的耦合。

（三）科學設定政府綠色研發資金補助規模

過量補貼不僅造成資源浪費，更導致企業創新行為對政府補助的高度依賴，因此應合理設定政府補助的規模。 一方面，政府補助強度應與地方財力相匹配， 在地方財力可承受范圍內給與適度補助，從而避免補助對地方財力造成過大壓力。 另一方面， 政府補助金額應與綠色創新技術的外部性成正比， 從而減弱私人收益與社會收益不對稱對企業創新行為的抑制， 激勵企業從事外部性較大的技術創新活動。 此外，應科學設立基于綠色技術創新項目資金評估結果的政府補助機制， 打破現有以稅收、金融、財政補助政策為模塊的政策支撐體系，以單個創新項目為支持標的，以創新項目所需資金規模評估結果為依據，建立針對單個創新項目的多元化政策支撐體系， 在確定政府補助項目和補助力度時，綜合考量金融和稅收政策支持力度，確定補貼政策支持力度，從而達到控制財政補助規模的目的。

（四）制定指標化和數量化的補貼執行方案和具體執行程序

政府補貼政策執行效果依賴于政策的詳細程度和具體執行方案的可落地程度，補貼政策基層執行辦法的指標化和數量化應是政策改革的方向。在補貼資金用途和使用范圍方面，至少設定資金使用二級科目。 一級科目規定資金使用大類及補助規模，二級科目列明各大類下具體創新項目和補助規模。在資金績效評價方面，設定全國統一的包括產出指標和效果指標及相應績效得分在內的資金績效評價指標體系，提升各地方財政補貼資金使用績效評價效率，同時利于財政補貼資金使用績效的地區間橫向比較。產出指標應包括綠色創新項目立項規范性、項目績效管理科學性、補貼資金落實及時性、綠色技術創新研發投入、綠色技術創新專利數量等指標， 效果指標則應考慮企業綠色創新意識提升、社會滿意度等。 資金使用公開方面，應列明每筆資金涉及的創新項目，并指明項目起始期限，以便加強對資金使用的持續性監督。

（五）完善財政補貼資金使用監管機制

首先要建立健全“事前嚴格審查，事中監督，事后隨機抽查”的全過程資金使用監管制度，通過設立專門監管機構， 明確各主體監管職責和權力，確保監管落到實處。 在事前嚴格審查的基礎上，逐步將監管重點后移，加大事中監督的強度和事后隨機抽查的覆蓋范圍，使監管真正起到規范財政資金使用的作用。 其次要加強政府補助信息的公開，鼓勵社會個人、企業員工和第三方機構對企業政府補助資金使用情況進行監管， 通過設立群眾舉報渠道，擴展監管來源，降低政企信息不對稱程度，提升資金使用監管效率。最后要將目前財政資金使用的監管從合規性監管拓展到績效監管層面，更加注重企業財政補助資金使用績效，從而避免受資助企業濫用政府資金和從事策略性創新造成資源流失。

（六）調整政府補助資金結構，充分發揮市場主體創新能動性

以政府財政補貼為主要方式的政府創新補助政策對企業自主投資、社會資本投資的帶動作用有限，未來，應將改革的重點放在通過調整政府補助資金結構，發揮財政資金杠桿效應上，而非單純增加政府資金支持規模和力度。 一方面，改變政府補助資金的項目分配結構。 應調整補助資金綠色技術創新項目支持重點， 劃定綠色技術創新基礎研究和重點研究領域， 在財政支持規模總額不變的基礎上， 對劃定范圍內的綠色技術創新項目加大支持力度， 相應降低其他綠色技術創新項目扶持力度， 從而激發企業投入實質性綠色技術創新的積極性。 另一方面，改變政府補助資金發放的時序結構。將“協議后補助”方式引入綠色技術創新項目補助中， 對于不同性質的綠色技術創新項目采取差別化的研發項目立項與驗收補貼比例。 基礎研發領域的綠色技術創新項目外部性較大， 應在項目立項時給與較大比例的研發支持， 研發前資助與研發后資助比例應大于1， 對于偏向技術成果應用與轉化的綠色技術創新項目，鑒于企業從科技成果轉化中可獲得較大收益，其研發前資助與研發后資助比例應小于1。

注釋：

①來源于《2012 年全國科技經費投入統計公報》、國家統計局。

②來源于國家統計局《中國統計年鑒》。

③數據來源https://baijiahao.baidu.com/s?id=174335 7352611824935&wfr=spider&for=pc。

④根據A 股上市公司獲得政府補助明細數據計算而得。

⑤根據A 股上市公司綠色技術創新專利數據計算而得。