社會管理創新的法治保障

　　社會管理創新是運用廣泛的社會力量開展社會管理的理性選擇。就檢察機關來說，創新社會管理是增強檢察活力，而不是限制檢察活力。最高人民檢察院《關于深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法的實施意見》對檢察機關參與社會管理創新的內容作了具體規定，這是檢察機關參與社會管理創新的依據和基礎。檢察機關屬于廣義的重要社會管理主體之一，其執法辦案活動是廣義的社會管理活動。同時，檢察機關作為重要的法律監督機關，對部分社會管理活動負有監督的職責。因此，檢察機關既是社會管理創新的主體，又是推進社會管理創新的力量，也是實施社會管理創新的關鍵性環節。在推進社會管理創新工作中，檢察機關應承擔起紐帶作用。
　　 一、社會管理創新與法治
　　 （一）社會管理創新與法治的沖突
　　 在建設社會主義法治國家的背景之下，社會管理創新并不是任意而為的，它還面臨著如何與法治相協調的問題。從法治的內涵可知，法治以良好的法律得到普遍的遵守為基本要求，以法律的穩定性為基本保障。有別于此，社會領域的創新則要求人們對既有的體制、制度、生產關系和上層建筑適時作出調整與變動，以適應新的形勢發展需要。兩相比較，我們可以發現，法治所要求的穩定性和創新所體現的變動性至少在表面上存在著不可避免的緊張關系：一方面，要進行創新，就勢必面臨如何維護法律的尊嚴及其穩定性問題；另一方面，要實施法治，則又面臨如何保證創新的及時進行以適應新的形勢需要問題。在社會管理領域，這種情況同樣存在。如何在創新的變動性與法律的至上性和穩定性之間保持平衡，超越創新與法治的緊張，促進其協調一致乃至相互促進，是在推進社會管理創新的過程中必然面臨的一個問題。
　　 （二）社會管理創新與法治的協調
　　 首先，社會管理創新不可超越法律的基本框架。誠然，法律可能出現不適應形勢需要的情形，但即使這樣，社會管理創新也應在法律框架之內進行，否則，社會管理主體本身不遵守法律的行為將引起其他社會利益主體的效仿，使得法律的尊嚴無從維護，法律的崇高地位無從保證，創新不但不能達到加強社會管理，反而可能導致社會處于更加不確定的無序狀態。
　　 其次，社會管理創新應實現制度化。社會管理涉及多個方面的內容，包括社會管理的主體、權限、程序、方法、途徑、手段等，相應地，作為對傳統的社會管理模式進行改造、改進和改革的創新，也涉及所有這些方面的內容。為保證成功的創新經驗得到長期和廣泛的應用，增強創新的實效性和持續性，應及時將其制度化，通過制度形式將其固定下來。
　　 最后，社會管理法律本身要進行創新。社會管理創新應在法律框架之內進行，但法律本身不應是長期僵化不變的，在法律不能適應社會管理形勢發展的需要，或出現因法律的局限而導致必要的社會管理創新無法開展的時候，應著手對社會管理法律本身進行創新，也就是開展法律制度的修訂工作。這種修訂不僅可保證社會管理創新的進行，保證社會管理適應社會形勢發展的需要，也可保證社會管理創新在法治的軌道內進行，不致出現表面上“良性違法”、實際上有損法律尊嚴的狀況。
　　 （三）法治視角下社會管理創新的重點
　　 1.社會管理理念的創新。法治視角下的社會管理理念，要求必須摒棄原來的那種國家全面控制社會的思維，認識到社會自組織性的重要價值，允許社會組織的發育，形成完善的、具有包容性的多元社會結構。同時，在管理活動中，應以社會公共利益為核心，以社會和諧穩定為目標；應尊重各方利益訴求，保證各方合法權利的維護與實現；應貼近社會生活，增強服務意識，密切與管理對象的關系；所有社會管理創新活動，都必須在法律框架內進行，不可脫離法律的約束。只有牢牢樹立依法開展社會管理創新活動的理念，才能帶動社會管理主體、方法、程序等方面的創新，實現社會管理及其創新的根本目的。
　　 2.社會管理主體的創新。在法治視角之下，要開展社會管理創新，就必須進行主體的創新，由單一的行政化管理向社會化管理轉變，由單一管理主體向多元管理主體轉變，明確各主體的職責范圍和工作機制，在繼續發揮政府主導作用的同時，發揮其他社會管理主體的作用，形成和完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。
　　 3.社會管理手段的創新。當今社會是個多元社會，與之相應，社會管理的手段也應該是多元的，在保留必要的強制性手段的同時，應視管理內容的性質和類別，采取多種手段進行管理。尤其要重視疏導性手段的應用，防患于未然，將矛盾消除于形成之前，化解于無形之中。同時，隨著科技的進步，應及時采取現代科技手段進行社會管理活動，如采取現代信息技術、網絡等手段實行社會管理。
　　 二、檢察機關參與社會管理的形式
　　 基于是否以執法辦案為載體，檢察機關參與社會管理的形式可分為兩個層次，第一個層次是“間接參與”，第二個層次是“直接參與”。
　　 “間接參與”體現為檢察機關通過具體個案的妥善解決，在微觀層面上達致化解社會矛盾、恢復被破壞的社會秩序的效果，為社會管理創造良好的法制環境，以維護社會和諧穩定，促進社會在穩定有序的狀態中不斷發展。
　　 “直接參與”則體現為兩種情況：第一種情況，檢察機關將檢察職能進行橫向延伸和深化，即在原有檢察職能范圍中、在各項工作從入口到出口形成的線性管轄區間內把兩端向外延伸，即“入口”前提和“出口”后置，以達到延伸檢察職能、完善社會管理的目的。［1］實踐操作中，“入口”前提的典型表現是對犯罪的一般預防，例如積極參加社會治安綜合治理，深入開展預防瀆職侵權犯罪工作，［2］深入社區、企業、學校宣傳講解法律知識，提示群眾遠離違法犯罪等；“出口”后置的典型代表是對犯罪的特殊預防，例如加強對刑罰執行和監管活動的法律監督，協助做好特殊人群（如犯罪未成年人、刑滿釋放人員）的幫教和社區矯正工作等。第二種情況，檢察機關基于憲法賦予的法律監督權采取多種形式主動參與社會管理，與執法辦案工作聯系很少。比如：依法監督政府施政的合法性，多方面為政府施政提供專業協助（如向行政部門提交法律咨詢或法律意見，就政府的法案提出建議等），加強工作協調、推動完善法制，向社團、機構提供法律咨詢等。［3］分析上述兩個層次，檢察機關并不像行政機關、黨群組織及其它社會組織一樣直接對行政相對人、組織成員等的行為或者相關社會關系進行規劃、控制，而均需要通過與其它機關的配合協調，通過制發檢察建議、提供咨詢等方式參與社會管理，以達致完善社會管理的目的，這是檢察機關參與社會管理的一個重要特點。
　　 三、延伸檢察職能，創新社會管理
　　 （一）轉變理念，厘清認識
　　 一要增強公平理念。檢察機關應切實以社會公共利益為核心，將“國家尊重和保障人權”的憲法規范及時、充分且準確地轉化為各類法規范和制度，轉化為國家機關及其工作人員切實確立和竭力踐行的基本價值追求，轉化為各類社會管理主體進行價值取舍和決策判斷的基本行為準則。［4］二要增強人本理念。高度重視和維護人民群眾最現實、最關心、最直接的利益，把和諧穩定社會建設擺在重要的位置，尊重各方各類利益訴求，努力提高執法水平和質量，滿足人民群眾的司法需求，進而形成社會管理機制和制度創新。三要增強可持續理念。當前，社會管理方式落后于社會經濟發展，社會管理創新不是一朝一夕的事，而是今后一個時期政法機關的重點工作，檢察機關責無旁貸。四是增強統籌理念。檢察機關應以法律監督為紐帶，統籌好各方主體，統籌好各種職能，兼顧好各種利益，實現檢察機關參與社會管理效果最大化。
　　
　　 （二）主體定位，參與管理
　　 從權力屬性上來講，檢察機關不是典型的社會管理主體，不具有社會管理職能。但從廣義的社會管理來講，檢察機關具有對內管理的職能，同時，部分檢察職能如公訴權、職務犯罪偵查權，具有主動追訴犯罪的功能，相對于中立的司法屬性而言，具有一定的控制犯罪的社會管理性質。
　　 從上面的分析，我們大致可以做出這樣的判斷，檢察機關具有一定的打擊和控制犯罪的職能，具有對內管理的職能，這些都是廣義上的社會管理職能，但從狹義的社會管理職能上來講，檢察機關不是社會管理的直接主體。但是，檢察機關在我國定位為法律監督機關，有相對廣泛的法律監督權，公訴部門可以對刑事審判活動進行監督，偵查監督部門可以對偵查活動進行監督，監所檢察部門可以對刑罰執行活動以及刑事強制措施進行監督，民事行政檢察部門可以對民事行政審判活動及其執行活動進行監督，反貪、反瀆職侵權部門和職務犯罪預防部門還可以對行政執法活動進行監督。公安機關、法院、監獄、看守所、行政機關作為被監督者，其中除法院屬于司法機關外，公安機關、監獄、看守所和行政機關都具有明確的社會管理職權。檢察機關的法律監督相對于被監督對象而言是具有一定法律強制力的外部監督，對于被監督機關的內部監督和管理具有重要促進作用，有利于規范被監督機關的內部管理。同時，對于促進公安機關、監獄、看守所、行政機關規范執法行為，完善和創新其管理社會的體制機制也具有重要的促進作用。
　　 綜上所述，檢察機關屬于廣義的社會管理主體，其執法辦案活動是廣義的社會管理活動，同時作為法律監督機關，檢察機關對部分社會管理活動負有監督職責，既是創新的主體，又是推進創新的力量。檢察機關參與社會管理創新，對于維護憲法和法律的統一正確實施，促進公正司法和依法行政，推動法治化社會管理模式的形成，具有其獨特的促進作用。
　　 （三）創新途徑，延伸職能
　　 一要向農村基層社會建設、社會管理延伸檢察職能。探索建立和完善派出鄉鎮檢察室等新機制，努力延伸檢察機關履行法律監督職能和參與社會建設的觸角，積極搭建檢察機關參與社會管理服務的新平臺。設立基層檢察工作室［5］有助于增強法律監督工作的主動性和有效性，加強對公安機關、人民法院和司法行政部門基層派出機構的立案、偵查、審判和社區矯正等活動的同步監督、全程監督，切實增強法律監督效果。
　　 二要向特殊人群的幫教管理延伸檢察職能。進一步加強社區矯正工作的法律監督，配合有關部門加強監外執行罪犯、刑滿釋放人員、輕微犯罪被不起訴人等特殊人群的幫教管理。積極配合有關部門落實安置政策，幫助解決刑釋解教人員就業、生活、家庭等方面的困難，幫助刑釋解教人員更好地融入社會；與共青團、學校、未成年人保護組織等密切配合，加強和改進未成年人犯罪檢察工作，加強對違法犯罪青少年的教育挽救，共同做好預防未成年人犯罪工作。
　　 三要向促進網絡虛擬社會的建設管理延伸檢察職能。在建設與管理并重的思路指導下，檢察機關參與網絡虛擬社會的建設管理：一要堅決依法打擊利用網絡實施的顛覆國家政權、竊取國家秘密，詐騙、盜竊和“黃賭毒”等犯罪活動，凈化網絡環境，維護網絡秩序；二要分析網絡犯罪的新情況、新特點，及時出臺司法解釋和提出立法建議，促進網絡管理法律法規的完善；三要高度重視涉檢網絡輿情，建立健全應對、引導機制。既要把網絡輿情作為聽民聲、察民意的重要渠道，又要對涉檢負面輿論快速反應，及早處理，正確引導，營造有利于社會和諧穩定的網絡輿論環境；四要重視檢察門戶網站建設和維護，建設好“網上檢察院”，利用網絡大力開展“陽光檢務”，自覺接受社會監督，最大限度爭取社會各界對檢察工作的了解，提升執法公信力。
　　 四要向化解社會矛盾、修復社會關系的社會管理延伸檢察職能。社會矛盾產生的原因可概括為兩個方面，一是社會交往摩擦產生的矛盾，即各種人際交往、經濟交流等過程中產生的矛盾；二是社會管理存在偏差產生的矛盾，即由于管理上存在瑕疵或錯誤，導致相關當事人采取不當行為而產生矛盾。檢察機關所辦理的案件，往往是社會矛盾激化到一定程度的結果，矛盾糾紛的激化可能由于信息不對稱，存在重大誤解導致；也可能是一方采取嚴重的欺騙、侵權等，導致嚴重不公而產生。檢察機關執法辦案就是要以法律責任追訴為手段，懲治導致矛盾的過錯方，維護被害方合法權益，彌補被害方損失；以析法說理為依據，溝通信息，分清責任，化解矛盾，修復受損的社會關系。從某種意義上來講，檢察機關執法辦案適當向化解社會矛盾延伸，具有對激烈社會矛盾進行糾偏、修復和管理的作用。
　　 五要向促進公正廉潔執法的職務犯罪預防延伸檢察職能。職務犯罪預防工作是反腐敗總體格局中的重要環節，是檢察機關從源頭上遏制腐敗的利劍。檢察機關可通過預防調查，深入分析導致職務犯罪的體制、機制、制度和管理監督等方面的原因，把握其變化趨勢和發案規律，為政府進行社會管理提供重要的決策依據；檢察機關可通過開展行賄檔案查詢，實現對辦案和其他執法活動中所形成的資源和信息的有效利用，促進社會信用體系建設；檢察機關可通過預防教育、宣傳，發揮廉政文化輿論導向作用，努力營造風清氣正的社會環境，實現多元化的社會管理新格局。
　　
　　
　　注釋：
　　 ［1］劉建剛等：《檢察機關參與社會管理相關問題的研究》，載中國人民法制網，2010年11月9日訪問。
　　 ［2］曹建明：《最高人民檢察院關于改進瀆職侵權檢察工作情況的報告》，載《檢察日報》2010年10月28日。
　　 ［3］何超明：《在2010/2011司法年度開幕典禮上的致辭》，載《當代檢察官》2010年第11期。
　　 ［4］《社會管理創新的內容、路徑與價值分析》，載《檢察日報》2010年2月2日。
　　 ［5］2011年11月23日，重慶市永川區人民檢察院在轄區設立了三個派出檢察室，延伸法律監督視角，有效推進社會管理創新。