民事行政檢察多元化監督格局研究

　　我國憲法確定了檢察機關的法律監督地位，這是檢察機關開展各項法律監督活動的正當性根源。1989年《行政訴訟法》和1991年《民事訴訟法》設定了檢察機關對法院錯誤的生效判決、裁定提出抗訴的監督方式。在二十余年的民事行政檢察實踐中，檢察機關依法通過抗訴方式實施法律監督，并積極實踐，不斷探索，創設了再審檢察建議、糾正違法通知、檢察意見、改進工作檢察建議、建議更換辦案人、移送違法犯罪線索等多種監督方式。這些監督方式，根源于憲法賦予檢察機關的法律監督權，產生于民事行政檢察具體實踐，是檢察機關法律監督職能與民事行政檢察實踐經驗相結合的產物。
　　 伴隨著總結經驗、規范監督、完善監督、強化監督的實踐需要和立法需要，2010年全國第二次民事行政檢察工作會議上首次提出了民事行政檢察多元化監督格局的概念。最高人民檢察院隨后通過的《關于加強和改進民事行政檢察工作的決定》對構建民事行政檢察多元化監督格局提出了基本要求。應當說，多元化監督格局是民事行政檢察工作實現跨越式發展的有效路徑。
　　 一、民事行政檢察多元化監督格局的概念
　　 民事行政檢察多元化監督格局是指，在堅持以抗訴為中心的前提下，綜合運用抗訴、再審檢察建議、糾正違法通知、一般檢察建議、建議更換辦案人、移送違法犯罪線索等多種監督方式，全面開展對民事行政生效法律文書、法院訴訟活動及司法人員職務行為的監督，充分履行法律監督職能，最大限度實現監督效果的民事行政檢察模式。
　　 民事行政檢察多元化監督格局有以下特征：
　　 （一）以抗訴為中心
　　 從現行法律規定來看，抗訴是檢察機關對民事審判活動和行政訴訟活動實施監督的唯一法定手段。在實踐中，抗訴一直是民事行政檢察主要任務，抗訴數量一直是民事行政檢察監督力度的主要標志，抗訴案件再審改變率一直是民事行政檢察監督效果的主要體現。其他各種監督方式雖然也發揮了重要作用，但由于缺少具體的法律依據，監督效力不強，監督效果也難以保障。因此，堅持以抗訴為中心，不僅是現行立法規定的必然要求，也是民事行政檢察實踐的客觀需要。檢察機關在履行法律監督職能過程中，雖然有諸多探索和創新，但對抗訴這一主要業務應當堅守，應當在工作重心和力量投入上對抗訴工作有所偏重，而不能舍本逐末。
　　 （二）監督對象的全面性
　　 多元化監督格局著眼于對法院民事、行政司法活動的全面監督，不僅針對可通過再審程序糾正的錯誤生效裁判，而且針對不適于再審程序但確有錯誤的生效裁判；不僅針對生效裁判，而且針對法院在民事、行政司法活動中的各類法律文書；不僅針對法院司法活動結果，而且針對法院司法過程；不僅針對法院的違法行為，而且針對法院司法人員的職務違法犯罪行為。應當說，多元化監督格局的威力就在于監督對象的全面性。
　　 （三）監督方式的多元化
　　 監督對象的全面性和多樣性，以及抗訴方式的局限性，必然要求在抗訴方式之外另設其他監督方式。多元化監督格局的科學性之一就在于針對不同的監督對象采取不同的監督方式，這是唯物辯證法矛盾特殊性及具體問題具體分析的具體體現，也是民事行政檢察實踐經驗的總結及檢察人員智慧的體現。監督方式的多元化具體指，針對不同監督對象，分別采取抗訴、再審檢察建議、糾正違法通知、一般檢察建議、建議更換辦案人、移送違法犯罪線索等多種監督方式。
　　 （四）監督方式之間銜接配合運用
　　 在監督方式多元化的基礎上，為確保監督力度和監督效果，各種監督方式之間銜接配合成為必然選擇。多元化監督格局的另一科學性就在于強化監督方式之間的銜接配合。在同一案件中存在多個監督對象時，分別采取監督方式，數箭齊發；在對某一監督對象采取一種監督方式無法實現監督效果時，進一步采取更有力的監督方式。監督方式之間的銜接配合運用，反映了檢察機關在履行法律監督職能時的堅持和執著，也體現了檢察人員在監督過程中的監督技巧和智慧。
　　 （五）監督效果的最大化
　　 多元化監督格局的提出，主要目的是通過改進監督機制強化監督效果。無論是監督對象的全面性，還是監督方式的多元化，以及監督方式之間的銜接配合運用，都是為了全面而充分地發揮法律監督職能，科學而有力地采取監督措施，最大限度地實現監督效果。強化監督格局，是多元化監督格局的價值和功效所在，多元化監督格局的方案設計及完善都將圍繞著強化監督效果而展開。因此，強化監督效果是多元化監督格局的顯著特征。
　　 二、構建民事行政檢察多元化監督格局的思路
　　 （一）堅持抗訴工作的中心地位
　　 從檢察實踐來看，堅持抗訴工作的中心地位可遵循以下路徑：一是明確抗訴范圍和標準。為便于檢察人員把握和操作，有必要對抗訴范圍進行細化，對抗訴標準進行統一。尤其是對于可適用抗訴方式監督的判決、裁定、調解的具體類型予以明確，對抗訴的法定標準之外的必要性標準進行研究。應區分抗訴案件與再審檢察建議的案件的標準，體現出兩種監督方式的不同特點。對于符合抗訴條件的案件限制降格采用其他方式監督。二是科學設計抗訴工作考評標準，將抗訴案件質量和效果作為考核民事行政檢察工作的主要指標。三是改進和完善抗訴工作機制，通過強化案件管理、流程控制、層級把關，提高抗訴工作質量和效率。在書面審查的基礎上，探索公開審查機制，以程序公開促程序和實體公正。四是強化抗訴案件出席再審法庭及后續跟蹤監督工作。兩高會簽文件明確了檢察機關對抗訴后再審活動的監督權，檢察機關應以此為立足點完善抗訴后跟蹤監督機制，并完善抗訴案件檢察長列席審判委員會制度，強化檢察監督效力。五是提高檢察人員辦理抗訴案件的水平，重點培養辦理商事案件、知識產權案件、行政案件的專門人才，以促進民事、行政抗訴工作深化發展。
　　 （二）堅持監督方式的多元化，規范各種監督方式的適用范圍和標準
　　 1．抗訴的適用范圍和標準。就法律現行規定及民事行政檢察現有實踐來看，檢察機關抗訴的范圍包括以下方面：①法院作出的生效判決，具體指法院依普通程序作出的生效判決。法院依特別程序、公示催告程序作出的生效判決暫時無法通過抗訴手段實施監督。解除婚姻關系和收養關系的生效判決不能抗訴，但對財產部分的處理可以通過抗訴手段實施監督。②法院作出的生效裁定，主要指不予受理裁定、駁回起訴裁定、管轄權異議裁定（同時案件尚未作出生效判決）。根據《民事訴訟法》第140條，除該三種裁定以外，另有八種類型的裁定，但根據最高法院的現行意見，其中多數無法通過抗訴方式實施監督，而其中終結訴訟裁定應當可以抗訴。依照民事訴訟法第137條規定的4中情形作出的終結訴訟裁定，屬于法院對案件的最終處理結論，直接關系到當事人的訴訟權利和實體權利，應當屬于抗訴的范圍。③法院作出的損害國家利益、社會公共利益的生效調解書。違反法律強制性規定的調解內容，應屬于損害國家利益、社會公共利益的范疇。
　　 檢察機關行使抗訴權，應嚴格掌握兩個標準，一是法定標準，二是必要性標準。法定標準，即指《民事訴訟法》第179條規定的民事抗訴標準和《行政訴訟法》第64條規定的行政抗訴標準。必要性標準，是指在符合法定抗訴標準的前提下，案件亦有抗訴的必要。實踐中，有些案件雖符合法定抗訴標準，但綜合考慮其他因素，案件沒有抗訴必要。對抗訴必要性的判斷，需權衡和比較多種利益和價值，包括當事人權益受影響的程度，裁判生效時間、訴訟經濟、程序價值、社會效果等多個方面。
　　
　　 2．再審檢察建議的適用范圍和標準。相較于抗訴的適用范圍，再審檢察建議的適用范圍可以適當寬泛，尤其對于無法采取抗訴方式監督的案件，可以嘗試再審檢察建議的監督方式。因此，再審檢察建議的適用范圍包括，經過普通程序和特別程序審判，以判決、裁定、調解審結的案件。
　　 案件符合再審條件即是再審檢察建議的標準，再審檢察建議同樣需執行與抗訴標準無異的法定標準和必要性標準。實踐中，為保證再審檢察建議的效力，北京市檢察機關對再審檢察建議的運用，一般把握兩個標準，一是實體標準，即案件符合再審條件且有再審必要；二是程序標準，即檢法溝通后法院同意啟動再審。
　　 3．糾正違法通知的適用范圍和標準。糾正違法通知的適用范圍比較寬泛，法院在審判和執行過程中的各種司法、執法行為，只要不適于通過抗訴和再審檢察建議方式監督，都可以納入糾正違法通知的適用范圍，不僅包括法院作出的裁定、決定，而且包括法院工作人員在司法、執法過程中的各種事實行為。
　　 糾正違法通知應把握三個標準：一是違法性標準，即被監督的行為違反法律規定，如違反法律規定的權限范圍、違反法定程序和條件、違反法定期限等。二是可行性標準，即對于已經發生的違法行為，可以采取措施予以糾正。三是必要性標準，即既已發生的違法行為確有事后糾正必要。
　　 4．改進工作檢察建議的適用范圍和標準。改進工作檢察建議是檢察監督的一種手段，適用范圍同樣應限于法院司法、執法活動及行政機關執法活動，一是法院在司法、執法活動中存在違法或不當行為，有必要采取改進措施，在今后工作中避免；二是行政案件中涉訴行政機關存在違法或不當行為，有必要采取改進措施，在今后工作中避免；三是涉訴案件暴露出行政管理部門存在管理漏洞，有必要采取改進措施，減少社會矛盾的出現。
　　 檢察機關在運用改進工作檢察建議監督時，應掌握兩個標準，一是問題標準，二是必要性標準。問題標準是指法院在司法、執法活動中存在違法、錯誤或不當等問題，行政單位在執法、管理活動中存在違法、疏忽、制度漏洞
　　 5．移送違法、犯罪、違紀線索的適用范圍和標準。移送違法、犯罪、違紀線索，主要針對兩種人的行為，一是案件當事人的可能構成違法、犯罪、違紀的行為，二是案件相關人的可能構成違法、犯罪、違紀的行為，案件相關人具體指原審法官、涉訴行政行為的公務人員、原訴訟中鑒定人和其他提供證據的人、原訴訟中代理律師、對原審施加影響的案外人等。
　　 移送違法、犯罪、違紀線索的標準，是行為涉嫌違法、犯罪、違紀，是否構成違法、犯罪、違紀暫不確定，也無需確定，亦無權確定。在移送線索時，檢察機關應具體掌握兩個標準：一是移交的線索中有確定的前提，前提可以是行為、后果、表象，可以不是一個完整的行為而只是一個細節，但該前提必須是有證據證明的，而不能是無根據的臆測；二是從前提到結論存在可能性。
　　 6．建議更換辦案人的適用范圍和標準。建議更換辦案人，主要適用于兩種情形：一是辦案人員嚴重違反法律規定或辦案紀律，損害了訴訟程序的公正性，被監督機關未更換辦案人的；二是辦案人員雖違法情節較輕或行為不當，但影響了當事人對程序公正性的信任，當事人要求更換辦案人，被監督機關未更換辦案人的。
　　 檢察機關在建議法院更換辦案人時，應堅持有規有度的標準，即符合規則的要求且有建議更換的必要，具體指同時滿足以下條件：一是程序正在進行中，尚未有最終結論；二是辦案人員有違法、違紀或其他不當行為；三是辦案人員的行為已經構成對程序公正的嚴重損害，或雖未損害公正，但已影響了當事人對辦案人員公正立場及預期公正結果的懷疑，當事人明確要求更換辦案人；四是法院應當更換辦案人但并未更換。
　　 （三）科學設計多種監督方式之間的協調配合關系
　　 1．銜接運用。針對某一需要監督的事項，檢察機關可以首先選用某一種監督方式，但在該種監督方式不能實現監督目的時，及時啟動后續監督方式。檢察實踐中，監督方式的銜接運用主要表現為兩種情形：一是，再審檢察建議與抗訴之間的銜接運用。鑒于再審檢察建議不具有直接啟動再審的強制效力，檢察機關對于符合抗訴條件的案件向法院發出再審檢察建議后，法院很可能不對案件啟動再審。此時，檢察機關應及時采取后續監督方式，即啟動抗訴程序，將案件提請上級院抗訴。抗訴方式的及時有效銜接，為再審檢察建議提供了強有力的支撐，并保障了檢察監督的效力。二是對事的監督與對人的監督的銜接運用。法院裁判存有錯誤或法院司法人員在執行職務時違反法律規定，檢察機關提出抗訴或發糾正違法意見或建議后，法院司法或執法人員明知有錯拒不糾正的，檢察機關可根據具體案件情況對法院相關責任人員的行為進行瀆職性評估，并視情況采取其他適當的監督方式。
　　 2．配合并用。針對某一需要監督的事項，檢察機關單獨采取一種監督方式不足以完全實現監督目的時，可以采取多種監督方式，各種監督方式配合發揮作用，實現監督效果的最大化。比如，案件符合抗訴條件且原審司法人員存在職務違法犯罪行為時，可以同時采取抗訴和移送職務違法犯罪線索的方式；案件以促成當事人和解的方式處理，但原審裁判確存有錯誤時，可同時向法院發檢察建議，要求法院提升工作水平、規范司法行為、避免類似問題出現；在監督行政訴訟案件時，不僅發現法院裁判符合抗訴條件，而且發現涉訴行政機關的行為違法或行政機關的制度存有漏洞，則在抗訴的同時，向行政機關提出檢察建議，要求行政機關依法規范行使執法權。