東海海監(jiān)維權(quán)十年

　　海監(jiān)執(zhí)法如同一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭。當(dāng)今時代，海監(jiān)在這場“沒有硝煙的戰(zhàn)爭”中實施維權(quán)巡航執(zhí)法，必須嚴(yán)格依照《聯(lián)合國海洋法公約》等國際公約和國家法律法規(guī)行事
　　2012年9月14日6時許，由中國海監(jiān)50、15、26、27船和中國海監(jiān)51、66船組成的兩個維權(quán)巡航編隊，抵達(dá)釣魚島及其附屬島嶼海域，對釣魚島及其附屬島嶼海域進(jìn)行維權(quán)巡航執(zhí)法。
　　此次執(zhí)法行動是我國政府宣布《中華人民共和國政府關(guān)于釣魚島及其附屬島嶼領(lǐng)海基線的聲明》后，中國海監(jiān)首次在釣魚島及其附屬島嶼海域開展的維權(quán)巡航執(zhí)法。
　　在人們的印象中，海監(jiān)船總被賦予一些軍事色彩。2008年底的“12·8”釣魚島巡航后，最為熱鬧的莫過于各大軍事論壇，“海監(jiān)雙雄勇闖釣魚島”的故事讓人熱血沸騰。
　　實際上，這支神秘之師，既不是在戰(zhàn)場出生入死，也不會去索馬里保駕護(hù)航。他們的職責(zé)是“依照國家法律法規(guī)和規(guī)定，對我國管轄海域(包括海岸帶、海島)實施巡航監(jiān)視，對侵犯海洋權(quán)益、非法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、破壞海上設(shè)施、擾亂海上秩序等違法違規(guī)行為進(jìn)行查處”。
　　簡單說，海監(jiān)船即國家海上巡航執(zhí)法的公務(wù)船。
　　在海洋權(quán)益爭端頻發(fā)的今天，海監(jiān)船正越來越多地與擅自進(jìn)入我管轄海域非法作業(yè)的外國籍調(diào)查船、軍事測量船等斗智、斗法、斗技，用原中國海監(jiān)51船船長、現(xiàn)中國海監(jiān)東海總隊指揮處副處長何旭明的話說，海監(jiān)執(zhí)法如同一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭。“在當(dāng)今時代，海監(jiān)在這場‘沒有硝煙的戰(zhàn)爭’中實施維權(quán)巡航執(zhí)法，必須嚴(yán)格依照《聯(lián)合國海洋法公約》等國際公約和國家法律法規(guī)行事。”
　　周邊各國或明或暗加速海洋擴張
　　中國是個海洋大國，長達(dá)1.8萬多公里的大陸海岸線從鴨綠江口蜿蜒至北侖河口，6500多個島嶼如珍珠般點綴在浩瀚的大海上。
　　依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，中國可主張擁有近300萬平方公里管轄海域，其中有些區(qū)域與鄰國存在爭議。
　　“中國的海洋維權(quán)執(zhí)法真正步入正規(guī)化只有十多年時間。”國家海洋局東海分局局長、黨委副書記張惠榮告訴《瞭望東方周刊》，在1994年《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)出臺前，中國與周邊國家的海洋權(quán)益糾紛沒有現(xiàn)在這么激烈。海洋管理部門的執(zhí)法主要是海洋環(huán)境保護(hù)，即使偶爾登檢外國作業(yè)平臺，也只是“順帶”的工作。
　　1994年，《公約》生效，這個由150多個國家協(xié)議制定的《公約》，本意在于充分發(fā)掘海洋資源以造福人類，而其一系列明晰的規(guī)定也將各國潛在的海域之爭推向了高潮。一場開疆拓海的“風(fēng)暴”隨即升騰。
　　根據(jù)《公約》，從領(lǐng)海基線算起，沿海國有權(quán)宣布12海里領(lǐng)海、24海里毗連區(qū)、200海里專屬經(jīng)濟區(qū)以及最多可以延伸350海里的大陸架。同樣，島嶼也擁有相似的權(quán)利。一個面積約0.8平方英里的小島，甚至可以主張數(shù)千倍于其島嶼陸地面積的管轄權(quán)，包括這一海域豐富的海洋生物和海底油氣資源的捕撈、開采等主權(quán)權(quán)利。
　　早在上世紀(jì)六七十年代，東海就以其豐富的油氣資源被外界稱為“第二個中東”。
　　1969年，由12名地質(zhì)學(xué)家共同完成的《埃默里報告》認(rèn)為，東海是“世界上石油遠(yuǎn)景最好而未經(jīng)勘探的近海地區(qū)之一”。該消息觸動各國神經(jīng)。此后，東海又被證實擁有豐富的稀有金屬礦床。
　　這個被中、日、韓三國陸地領(lǐng)土環(huán)繞的海域，最寬處僅有360海里，不足400海里，“我國200海里專屬經(jīng)濟區(qū)延伸出去，就和鄰國主張的‘專屬經(jīng)濟區(qū)’重疊。”上海交通大學(xué)國際海洋法專家傅崐成告訴《瞭望東方周刊》，“這使巨人一樣的中國，無法伸展手腳。”
　　東海大陸架本是中國大陸的自然延伸，中國主張按照大陸自然延伸的原則來劃分海洋主權(quán)，由此中日之間的大陸架應(yīng)以沖繩海槽為界。但早已垂涎東海資源的日本卻提出中日兩國是共架國，“主張以‘中間線’與中國平分東海。”上海交通大學(xué)環(huán)太研究中心教授季國興告訴本刊記者，依據(jù)該原則，中國將失去約30萬平方公里的藍(lán)色國土。
　　盡管中國提出了“主權(quán)屬我，擱置爭議，共同開發(fā)”，但面對東海這個巨大的聚寶盆，周邊各國均或明或暗地加速了自己的海洋擴張。
　　海監(jiān)是海上執(zhí)法力量，相當(dāng)于陸地上的行政執(zhí)法部門
　　《公約》出臺后，經(jīng)常出海的海洋管理部門人員發(fā)現(xiàn)，中國海域漸漸多了不少“陌生來客”。外籍船只、飛機常進(jìn)入我國管轄海域，侵犯我海洋權(quán)益。
　　海洋維權(quán)執(zhí)法由此被提上了日程。從上世紀(jì)90年代開始，《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》。《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》、《中華人民共和國涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》等法規(guī)相繼頒布。
　　1998年，國家海洋局決定，正式成立“中國海監(jiān)總隊”專職負(fù)責(zé)海洋維權(quán)。1999年，中國海監(jiān)東海總隊成立。
　　有著幾十年航齡的沈阿坤被任命為中國海監(jiān)東海總隊長，這位曾掌舵“向陽紅10號”、“雪龍?zhí)枴钡戎袊h(yuǎn)洋科考船的老船長，雖然有著豐富的航海經(jīng)驗，但對如何進(jìn)行維權(quán)執(zhí)法，心里也沒有底。
　　“摸著石頭過河。”沈阿坤告訴《瞭望東方周刊》，對當(dāng)時的執(zhí)法人員而言，海洋維權(quán)幾乎沒有任何可借鑒的經(jīng)驗。
　　新成立的海監(jiān)東海總隊是一支由船大隊、海洋管區(qū)、通訊站等不同單位組成的“集團軍”。如第五支隊，便由上海船舶五大隊、上海碼頭管理所、上海海洋管區(qū)等多個單位和人員合并組建而成。
　　海上維權(quán)成本頗高，但當(dāng)時的海洋管理部門是個“窮得揭不開鍋”的機構(gòu)。中國海監(jiān)東海總隊第五支隊組建之初，200多人的單位，每月總經(jīng)費只有25萬元，人均月工資甚至不到1000元。
　　裝備更是陳舊。在中國海監(jiān)東海總隊成立之初，“僅擁有十艘其他部門退役的舊船或由‘向陽紅’系列調(diào)查船更名的執(zhí)法船。”陳建中說，這些船的船齡大都已過30年，續(xù)航能力差，更不要提專門的海監(jiān)執(zhí)法車輛、通訊設(shè)備和調(diào)查取證設(shè)備。
　　當(dāng)時海上各部門對海監(jiān)的職責(zé)分工也不十分清楚。曾經(jīng)發(fā)生日本在我國東海專屬經(jīng)濟區(qū)打撈不明國籍沉船，中國海監(jiān)東海總隊奉命到該海域進(jìn)行維權(quán)巡航，幾天后漁政和海事等多支隊伍也紛紛趕來的情況。
　　時至今日，仍有人會把海監(jiān)與掌管海上交通的“海事”、進(jìn)行漁業(yè)管理的“漁政”混為一談，甚至海監(jiān)與海軍的區(qū)別也還是網(wǎng)絡(luò)上的“科普”內(nèi)容之一。
　　“海監(jiān)是海上的執(zhí)法力量，相當(dāng)于陸地上的行政執(zhí)法部門。”張惠榮說。海上“外交發(fā)言人”
　　執(zhí)法隊伍成立后，如何維權(quán)也考驗著海洋管理部門的智慧。
　　如今，每個海監(jiān)執(zhí)法隊員都有一本厚厚的“藍(lán)寶書”——《東海定期維權(quán)巡航執(zhí)法實用手冊》。針對不同情況，海監(jiān)總隊制定了不同的喊話規(guī)定，每一句話都做了詳細(xì)預(yù)案。而在成立最初，怎樣維權(quán)執(zhí)法卻完全靠執(zhí)法人員“實踐出真知”。
　　一位老隊員告訴《瞭望東方周刊》，2002年對“日本東海沉船打撈事件”的巡航維權(quán)幾乎可成為中國海監(jiān)東海總隊維權(quán)征程的里程碑。這場歷時9個月的維權(quán)行動也確立了此后東海海監(jiān)執(zhí)法的一系列規(guī)章和程序，“執(zhí)法人員海上喊話的重要性絲毫不亞于外交部發(fā)言人”。
　　200i年12月22日，日本海上保安廳巡視船在我國舟山群島以東約300公里的專屬經(jīng)濟區(qū)擊沉了一艘偽裝成中國漁船的不明國籍船只。之后，未經(jīng)中國政府許可，日本海上保安廳巡視船和飛機擅自在沉船附近海域進(jìn)行警戒和搜索，海上自衛(wèi)隊派出P3-C飛機在沉船海域上空巡邏飛行。
　　為配合外交磋商，中國海監(jiān)東海總隊奉命派出海監(jiān)船只和飛機赴沉船海域維權(quán)。與平時的普通巡航不同，這次東海總隊制定了非常完備的預(yù)案，從喊話語種、時機、內(nèi)容、頻率到人員的選擇，都經(jīng)過了反復(fù)討論和醞釀。
　　在海監(jiān)船的強大壓力之下，日方十分注意自己的行為，幾乎讓執(zhí)法人員找不到任何“漏洞”。在連續(xù)監(jiān)視了幾個月后，海監(jiān)東海總隊發(fā)現(xiàn)日方水下作業(yè)時發(fā)生了溢油事故，東海海監(jiān)以此向日方提出警告：中國海監(jiān)船依法要進(jìn)入警戒區(qū)監(jiān)測海洋環(huán)境污染。
　　當(dāng)海監(jiān)執(zhí)法人員用英語向日方提出警告時，對方或因語言不過關(guān)或不熟諳相關(guān)法律，結(jié)結(jié)巴巴地只回答了4句話，信口稱自己的行動經(jīng)過了中國政府批準(zhǔn)，但中國海監(jiān)查詢得知并無此事。據(jù)此，中國外交部向日方交涉，日本外務(wù)省不得不為日本巡視船的失言向中國外交部道歉。
　　2002年4月，日方終于承認(rèn)中國對該海域的管轄權(quán)，同意接受中國海監(jiān)的現(xiàn)場監(jiān)管，并向中方正式申請批準(zhǔn)日方進(jìn)行沉船打撈。
　　當(dāng)時的海洋維權(quán)巡航執(zhí)法還是具有較大的隨意性，外國海上侵權(quán)目標(biāo)經(jīng)常未經(jīng)批準(zhǔn)，隨意進(jìn)入我國管轄海域進(jìn)行各種侵權(quán)活動，而海洋主管部門的船舶、飛機往往也只是“隨機”發(fā)現(xiàn)外國侵權(quán)目標(biāo)。另一種情況就是海監(jiān)部門在得到相關(guān)信息后，再派船、派機去搜索目標(biāo)，這種“被動式”執(zhí)法，在時間上嚴(yán)重滯后。
　　如在監(jiān)視日本沉船打撈期間，東海總隊就在我國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)同時發(fā)現(xiàn)了某國“CT-7”號和“CCB-208”號電子偵察船，并對其進(jìn)行了跟蹤監(jiān)視和驅(qū)趕。
　　在定期維權(quán)巡航執(zhí)法之前，幾乎90％以上的侵權(quán)目標(biāo)未被發(fā)現(xiàn)。
　　開啟海空協(xié)同巡航執(zhí)法時代
　　海洋維權(quán)巡航執(zhí)法的重大轉(zhuǎn)折是2006年。
　　這一年，經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)，中國海監(jiān)率先在東海實施定期維權(quán)巡航執(zhí)法，正式開始了對涉及海洋工程、海洋測量、海洋調(diào)查、海洋物探、海上警戒、海上護(hù)航、沉船打撈、情報收集、軍事偵察以及海底電纜鋪設(shè)等行為的維權(quán)巡航執(zhí)法。
　　從這一年的7月20日起，中國海監(jiān)東海總隊每天派出兩艘海監(jiān)船和至少一架飛機，對北起江蘇連云港，南至廣東福建交界的詔安頭的我管轄海域進(jìn)行不間斷巡邏，對東海我管轄海域?qū)嵤┤轿坏暮？諈f(xié)同巡航執(zhí)法。
　　定期維權(quán)巡航開始后，中國海監(jiān)東海總隊發(fā)現(xiàn)，東海的維權(quán)現(xiàn)狀遠(yuǎn)比預(yù)想的要嚴(yán)重。
　　在定期維權(quán)巡航執(zhí)法不到10個月的時間里，發(fā)現(xiàn)的海上侵權(quán)目標(biāo)比過去幾年還要多幾倍。據(jù)不完全統(tǒng)計，定期巡航中共計發(fā)現(xiàn)各種外國籍海上侵權(quán)目標(biāo)八大類，十八種類。
　　除了美國海軍軍船外，在中國海域出沒最多的就是日本海上自衛(wèi)隊的P-3C巡邏機。據(jù)某油氣田平臺上工作的中國工人們回憶，那段時間只要一抬頭，就會看到P-3C飛機在頭上盤旋偵察，有時一天出現(xiàn)好幾次。
　　沈阿坤告訴本刊記者，海監(jiān)船每次出海，只要接近東海海域日本所謂的“中間線”附近，或是到了我國的油氣平臺，日本飛機就會循聲出動，“五六個小時后飛機就過來了”，“它們常常在海監(jiān)船周圍反復(fù)低空盤旋，甚至連機艙里的飛行員都能看得一清二楚。”
　　也是從那時起，東海總隊開始了對我國東海油氣資源區(qū)的定期巡航，以保障我國東海管轄海域海洋油氣資源的正常開采。
　　2008年對釣魚島及其附屬島嶼周邊海域的巡航執(zhí)法則是中國海監(jiān)東海總隊海洋維權(quán)巡航執(zhí)法的一次“亮劍”。
　　2008年12月8日，海監(jiān)東海總隊“海監(jiān)51”船和“海監(jiān)46”船組成的編隊。以中國政府授權(quán)公務(wù)船的身份，突破日方防線，成功進(jìn)入我國釣魚島12海里范圍內(nèi)實施維權(quán)巡航，圍繞釣魚島及其附屬島嶼巡航3周半，最近處距離釣魚島約0.96海里。
　　日方巡視船擺出“擠壓”、“碰撞”的姿勢，并試圖干擾海監(jiān)編隊航行，但最終迫于中方海監(jiān)執(zhí)法船的壓力，放棄了可能的對峙和干擾行動。“海監(jiān)51”和“海監(jiān)46”在釣魚島及其附屬島嶼領(lǐng)海內(nèi)巡航歷時10小時06分，完成預(yù)定任務(wù)后，才從容駛離釣魚島海域繼續(xù)例行巡航。
　　“這次巡航打破了日本長期以來實際控制中國釣魚島的局面，中斷了其所謂的‘時效取得’。”中國海監(jiān)東海總隊副總隊長郁志榮告訴《瞭望東方周刊》。
　　此后，中國海監(jiān)東海總隊還多次組織本轄區(qū)內(nèi)的多項專項維權(quán)執(zhí)法行動，如對擅自在中國油氣田附近海域出沒的“昭洋”號、“拓洋”號、“航洋”號、“明洋”號等日海上保安廳巡視船，以及對擅自進(jìn)入我管轄海域的日本水產(chǎn)廳“陽光丸”、“白鷗丸”漁業(yè)調(diào)查船進(jìn)行跟蹤監(jiān)視和喊話驅(qū)離。
　　中國海監(jiān)有能力維護(hù)管轄海域的海洋權(quán)益
　　高頻率和積極的巡航行動也讓海監(jiān)部門發(fā)現(xiàn)，中國東海的海洋維權(quán)任重道遠(yuǎn)。尤其是近3年來，在我管轄海域外籍船舶和飛機活動頻繁。
　　資料顯示，2010年前11個月，東海總隊共發(fā)現(xiàn)外籍船舶共計65艘次，外籍飛機135架次，飛機出沒的頻率遠(yuǎn)高于以前。而中國海洋維權(quán)的“硬實力”仍顯薄弱。
　　國家海洋局東海分局黨委副書記、中國海監(jiān)東海總隊政委周振華告訴《瞭望東方周刊》，面對300萬平方公里的管轄海域，只有8000多人的中國海監(jiān)“巡視不過來”。
　　目前，整個東海總隊也就十幾艘船，還不如日本一個管區(qū)的裝備，不少執(zhí)法船是從其他部門退役的“老兵”。1967年建成的“海監(jiān)52”船甚至已過“不惑之年”。
　　老船續(xù)航能力差，“有時剛開到專屬經(jīng)濟區(qū)就得掉頭回來。”一名執(zhí)法隊員說，飛機的續(xù)航時間也不過4小時，往往只能超負(fù)荷工作。
　　而截止到2008年，日本海上保安廳共擁有船舶446艘，其中1000噸以上的大型巡視船36艘，飛機73架。光是專“盯”中國海的第11管區(qū)，就擁有26艘巡洋船和11架飛機。
　　海上保安廳已經(jīng)成為日本爭奪海洋權(quán)益的“利器”。2011年1月7日，中日撞船事件過去僅幾個月，日本國土交通大臣馬淵澄夫就聲稱，將賦予日本海上保安廳“能夠擁有強行檢查”的選擇權(quán)。
　　為加強對管轄海域的維權(quán)執(zhí)法，從2011年開始，中國國家海洋局增建36艘600噸以上的海監(jiān)船。
　　同年，國家海洋局局長劉賜貴公開表示，隨著更多海監(jiān)船的投入使用，“十二五”期間，中國將形成基本覆蓋管轄海域的立體化、全天候海上監(jiān)控能力，實施管轄海域的定期巡航制度，強化巡航監(jiān)視，提高發(fā)現(xiàn)、識別、監(jiān)視、跟蹤和驅(qū)離能力，實現(xiàn)對重點海域非法侵權(quán)事件的有效監(jiān)管。“中國海監(jiān)有能力維護(hù)管轄海域的海洋權(quán)益