山西省國家級綜改試驗區的調研報告

　　一、山西省綜合配套改革試驗區建設背景
　　山西是傳統能源大省，曾因煤而興，也曾一度為煤所困。一是過去由于煤炭企業規模化程度和產業素質較低，致使資源流失嚴重，生態環境破壞嚴重。目前，因采煤形成的采空面積達5000平方公里，絕大多數河道日漸干涸，環境經濟損失達萬億元以上。二是由于產業升級轉換乏力，使區域經濟結構陷入單一化、初級化和剛性化困境。三是由于資源初級開發與科技投入在短期效益上的巨大反差，使資源型經濟對非資源型經濟及其創新活動形成較強“擠出”效應，科技創新機制難以形成。四是由于對煤炭的過度開發、過度依賴，以資源為主的單一產業結構易受外部市場環境影響，使全省經濟大起大落。為解決資源型經濟弊端，推進山西省資源型經濟轉型，2010年12月1日，經國務院同意，國家發改委正式批復設立“山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區”。這是我國設立的第九個綜改試驗區，也是我國第一個全省域、全方位、系統性的國家級綜改試驗區。
　　二、山西省綜改試驗區的主要內容
　　山西省開展國家資源型經濟轉型綜改試驗，總體要求是圍繞資源型經濟轉型，解放思想，改革創新，著力處理好轉型和發展改革的關系，在重點領域和關鍵環節先行先試，為全國的經濟發展方式轉變走出一條新路子。
　　——主要目標。以“謀長遠、抓當前”為思路，通過30年奮斗，形成結構合理、新型多元、競爭力強的現代產業體系，實現資源型經濟全面轉型，經濟綜合競爭力、人民生活和可持續發展能力達到全國上游水平，呈現經濟發達、人民富裕、生態良好、社會和諧的嶄新面貌。
　　——主要任務。圍繞產業轉型、生態修復、城鄉統籌、民生改善四大任務，重點推進十個方面的體制機制創新：一是完善產業轉型促進機制；二是深化財稅體制改革；三是完善土地管理制度；四是健全科技創新體制；五是加強金融創新和改革；六是完善資源節約和生態環境保護修復機制；七是改革創新城鄉統籌機制體制；八是加快社會體制改革；九是推進行政管理和投資體制改革；十是加大外開放力度。
　　三、目前綜改試驗區的實施效果
　　第一，目前，在《山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗總體方案》（以下簡稱“總體方案”）待審批的情況下，山西省按照統籌規劃、分步實施、全面推進、重點突破的原則，以四大任務為重點，在全省11個市部署啟動先行試點工作，確定了省屬11個大型國有企業為先行試點企業，并從政策、資金、土地、財稅等方面給予扶持。
　　第二，按照影響大、見效快、示范性明顯的原則，加快標桿項目、標桿工程建設。通過標桿項目建設，有效促進煤炭產業全方位升級，同時也使非煤產業獲得廣闊發展空間。一是以煤炭資源整合為突破口，推動煤炭工業進入集約、高效的大礦開發。目前，已形成4個年產能億噸級和3個5000萬噸級以上的煤炭企業，單井平均生產規模達120萬噸以上，資源回收率提高到80%以上。二是加快推進以煤為基的多條循環產業鏈的建設，潞安集團已形成了垂直一體化全產業鏈條、晉煤集團的煤—氣—化、煤—焦—化、煤—氣—電三條循環產業鏈效益明顯，非煤收入占集團總收入的74%。目前，全省以煤為基、多元發展的產業格局初具規模。三是著力發展戰略性新興產業和服務業等非煤產業。目前，裝備制造業已成為拉動山西工業經濟增長的第三大動力。新能源汽車、云計算等標志性轉型項目也開始相繼實施，服務業重點項目80%以上已投產達效。煤與非煤產業的相互融合，有效推動全省經濟轉型發展。
　　第三，加快機制體制創新，保證轉型工作順利開展。國務院批復同意山西省征收煤炭可持續發展基金，規定在山西省行政區域內從事煤炭開采的所有企業，均按不同煤種和礦井核定產能規模征收煤炭可持續發展基金，目前已提取160億元。基金主要用于三個方面，一是用于企業無法解決的跨區域生態環境治理，包括煤炭開采造成的水系破壞、水資源損失、水體污染；大氣污染和矸石污染；植被破壞、水土流失、生態退化；土地破壞和沉陷引起的地質災害等。二是用于支持資源型城市轉型和重點接替產業發展。主要包括重要基礎設施；符合國家產業政策要求的煤化工業、裝備制造業、服務業、高新技術產業、特色農業發展等。三是解決因采煤引起的其它社會性問題，主要包括分離企業辦社會；棚戶區改造等。
　　第四，建立健全省部合作機制，推動綜改試驗區相關的土地、財稅、金融等重大政策早日落實，爭取國家各部委在山西先行布局各類政策試點。目前已有國土資源部、人社部等分別與山西省政府鑒定了合作協議、合作備忘錄。
　　第五，制定支持先行試點的政策措施。在《總體方案》批復之前，山西省針對方案中提出的涉及財稅、金融、土地、資源、價格等方面的體制機制及政策訴求。及早會同相關部門從土地優惠、聯合審批、資金扶持、信貸支持、價格優惠、上市優先等方面進行研究，抓緊制定支持先行試點具體政策措施。
　　四、對我區的主要啟示及借鑒
　　根據山西省資源型經濟轉型綜改試驗區一年多以來的探索實踐，結合國內外資源型地區經濟轉型的諸多思路和做法，對于我區提升發展水平，做強綜合實力，推進科學發展，以及資源型經濟可持續發展，具有非常重要的啟示及借鑒。
　　（一）思想轉型是資源型地區可持續發展的動力
　　國內外經驗表明，只有思想轉型才能增強資源型地區自主發展、自主改革的緊迫感，才能形成積極探索發展路徑、大膽創新機制體制的敢闖敢干敢承當的建設氛圍，從而推動資源型經濟順利轉型。
　　資源型地區經濟轉型，重要的是三個方面的思想觀念需要轉變。一是資源觀問題。日本及亞洲四小龍地區不具備礦產資源優勢，但取得了舉世矚目的發展。由此可見，礦產資源的多寡并非絕對重要，只要從技術、資金、人才等方面綜合考慮資源問題，轉型思路才能豁然開朗。二是發展觀問題。改革開放以來，我國采取了梯度推移戰略。進入新世紀實施了西部大開發戰略，但至今發展重心仍在東南沿海，我們不能被動等待，而要通過引進先進技術，發揮后發優勢，實現超常規發展。三是環境觀問題。從交通條件、市場規模、融資環境等方面看，我區比不上發達地區。但發達地區也存在土地價格飆升、勞動力成本高昂、市場進入門檻漸高、能源供給短缺等諸多瓶頸。因此，只要我們認清自己的比較優勢，并能針對發達地區的“軟肋”進行招商引資，就能通過高效優質的服務來彌補先天環境的不足。
　　（二）資源集約高效利用是資源型地區轉型升級的必然選擇
　　資源型地區轉型初期困難較大，因此，短期內不能完全摒棄現有資源另辟蹊徑，而應大力推行資源的集約高效利用，這樣既能延長資源的開采周期，為轉型積累資金，又能減少對生態環境的破壞，并且降低轉型成本和難度。當前，資源性產業在我區依然有較大潛力，但單純的資源采掘不可長期而為，必須向著以礦（煤）為基，多元發展的方向發展。通過拓寬資源開發領域、拉長資源產業鏈條的路徑，完成資源采掘地向國家重要的能源基地、新型化工基地、有色金屬生產加工基地的轉型。
　　拓寬資源開發領域是在提高主體資源利用率的同時，加快與之相關資源的開發利用。一是提高主體資源綜合利用效率，提升資源型產業層次，實現 “以運為主”向“以用為主”的轉變。二是加強伴生、共生資源的綜合利用。我區主要的鐵礦伴生有稀土、螢石和鈮等金屬和非金屬，許多煤礦是肥煤、富鋁、富鍺煤，伴生有高嶺土等資源，但利用率不高，今后需要加強科技攻關，提高對伴生資源的利用。三是利用好矸石、尾礦等廢棄物。目前利用矸石和粉煤灰制磚已取得良好經濟社會效益。要加快準格爾地區電廠及粉煤灰提取氧化鋁產業鏈建設。
　　根據國內外實踐，結合我區資源特點，以煤炭為主的地區在采用開采—洗選—發電、開采—洗選—發電—高耗能產業等傳統產業鏈條的基礎上，下一步煤炭加工路徑關鍵是要繼續延伸加工深度，加快推進“煤電用”一體化發展。即在“煤、電”基礎上，整合利用好鋼鐵、稀土、有色金屬等優勢資源，實現產業鏈擴展延伸的新突破。以冶金為主的地區，采礦—粗煉—精煉—型材—制品鏈條應是其延伸方向。目前包頭市基本上采用該模式，但其它地區普遍還只有開采，少有精煉及加工。今后，在赤峰、通遼等有條件的地區要加強向產業鏈后端發展。
　　另外，在大力發展資源型主導產業的同時，必須注意培育與資源型產業相配套的交通運輸、物流倉儲、金融服務等現代服務業，這既是資源型產業進一步發展的要求，同時也是吸收就業，優化投資環境，推動產業結構調整的有效路徑。
　　（三）新型產業植入是資源枯竭期地區可持續發展的有效手段
　　資源型地區對資源的依賴性較強，由此帶來的突出問題是產業結構的單一和不穩定性，一旦單一支柱產業出現衰退，整個地區經濟極易陷入困境。因此，資源枯竭期地區必須及早謀劃產業結構轉型，加快新型產業植入，實現由單一結構向多元結構轉變，以增強地區經濟可持續發展的后勁和活力。
　　根據國內外經驗，結合我區實際，可以通過兩種途徑實現。一是根據資源型地區的功能定位加快新型產業植入。日本的煤炭產區九州區已轉型成高新技術區，緣由是日本政府規劃時將其定位為高技術產業區，并采取了一系列政策措施進行推動。我國撫順市在煤炭資源衰竭后，國家建設了從大慶至撫順的輸油管，促使其轉型發展石化工業和精細化工，目前，已成為中國北方重要的石化城。同樣，我區資源型地區經濟轉型過程中，也需要國家對其進行功能定位、實施重大基礎設施和產業項目的布局，并輔之配套政策支持。在此基礎上，因地制宜，引進適合本地發展、有市場前景的產業以實現地區經濟轉型。二是利用當地特有資源發展特Qb86sn7Fpte1Hsro1ExVcChElEUidhUL/PIxl28oZIQ=色產業。如安徽省淮北市、河南省焦作市利用煤炭塌陷區分別發展了養魚業和花卉業。德國魯爾區將廢棄的煤礦設施改造為特色餐館，將鋼鐵廠架子修整為展覽場所。我區一些露天金屬礦、煤礦遺留區可以將開礦遺跡開辟為旅游地，發展特色旅游業。
　　（四）轉型配套平臺建設是資源型地區可持續發展的重要支撐
　　資源型經濟轉型升級是一項復雜的系統工程，而加強與之配套的載體、融資、科技等平臺建設尤為重要。
　　載體平臺建設是資源型地區可持續發展的必備基礎。著力構筑園區經濟平臺，提高其對支撐力、成長性和競爭性較強的新興產業的承載力，是優化資源型地區產業結構、加快經濟轉型，實現可持續發展的必然選擇。德國魯爾轉型過程中，在進行產業布局時選擇了建立園區，并注意環保、生態效應以及循環經濟理念的運用。我區資源型地區在日益突出的土地、環境等要素制約下，發展園區經濟是加快經濟轉型，實現資源循環利用的必然選擇。合理的園區布局是就近利用資源，形成產業優勢互補的重要保證，也是集約利用土地，減少環境破壞，實現可持續發展的重要保證。
　　融資平臺建設是資源型地區可持續發展的有力保障。資源型地區轉型需要投入大量的資金。一方面要靠國家加大對資源型地區的支持力度；另一方面，資源型地區要增強自身籌融資能力，重點把握好三種融資方式。一是政策融資，轉型階段，政策是最大的資源。國務院21號文件是我區抓住用好的難得機遇，要找準路徑和辦法爭取國家財政轉移支付各類專項資金和專項貸款。二是項目融資，按照有利于安排勞動就業、有利于增加地方稅收、有利于資源加工轉化、符合地區空間布局及環保要求的原則，引進與支柱產業發展有高度關聯的接續替代產業。三是股權融資，積極承接產業轉移，吸引國內外企業與本地優勢企業合資合作發展，優化產權結構，拓展企業做大做強的空間。
　　科技創新平臺和人才使用平臺是資源型地區可持續發展的源動力。我區資源型地區以中小城市為主，這決定了其既不是資金富余區，也不是科技創新要素集聚區，因此必須加快建立適合其發展的技術創新體系。實踐表明，“吸收型”技術創新體系可有效縮短技術研發的時間及投入，適合以中小城市為主體的資源型地區采用。一般而言，資源開發利用水平在城市間存在技術梯度，中小城市承擔資源初級開發利用任務，大城市和發達地區承擔資源型產品深加工任務。我區可以圍繞創新基礎較好的大城市為中心，通過承接其產業或技術擴散來提高資源型地區技術水平，而資源型地區的核心任務在于擴大和疏通區域內部的技術擴散通道，形成有效通暢的技術流。從我區資源型地區科技創新的需求來看，當前亟需解決的重大實用技術問題主要集中在自然資源深部勘探技術、清潔煤技術、高端冶金技術、生態環境修復技術、廢棄資源綜合利用等領域。另外，在引進技術時一定要注重人才引進，兩者結合才能形成資源型地區可持續發展的強大動力。
　　體制機制創新平臺是資源型地區可持續發展的政策保障。山西省在經濟轉型中認識到 ，“轉型改革試驗區”的含金量主要體現在國家賦予的政策創新機會和制度創新空間，體制機制創新所激發的活力遠勝于有限的資金支持和政策優惠。目前，在產業發展機制方面，山西省正在探索建立資源型產業與非資源型產業均衡發展機制；建立能夠靈活反映市場供求關系、資源稀缺成本和環境損害成本的資源性產品價格形成機制。這些創新機制有效地引導了優勢資源投向轉型發展的重點領域和重點項目。我區資源型地區在產業發展、資源有序開發利用、投融資、稅費征收使用、生態環境保護、社會保障等方面都需加強體制機制創新，唯此才能破解轉型發展難題，保障轉型中所需的要素供給 。
　　五、主要建議
　　資源型經濟轉型是世界性難題，我區進行資源型經濟轉型既要做好長期的調整優化準備，更要抓住起步階段的關鍵幾年，從解決當前突出問題入手，有重點、分步驟推進改革，積小勝為大勝。
　　（一）加強組織保障，明確轉型思路和路徑
　　一是成立蒙晉陜三方協調機構，建立上下聯動，左右聯系的部區及省區合作工作機制，為資源型地區經濟轉型提供組織制度保障。二是摒棄資源過度依賴和等、靠、要的傳統思維，從我區實際出發，針對制約資源型經濟轉型的體制機制障礙，積極在投資、財稅、土地、金融、生態、科技等方面探索新路子。三是結合我區實際，把國內外經驗與中央政策以及自治區區情深度結合起來，提高“結合”和“轉化”能力，形成適合我區實際的科學有效的轉型思路和路徑。
　　（二）做好資源型地區發展規劃，擴大資源型城市試點范圍
　　根據地區發展和資源產業發展規律，做好資源型地區經濟發展規劃和資源集約利用規劃，科學編制資源型地區轉型總體規劃和轉型方案，以全面指導資源型地區經濟轉型。擴大資源型地區試點范圍，積累經濟轉型經驗，更多的爭取把我區資源型地區列入東北老工業基地振興計劃。享受同樣的優惠政策，加大國家對資源型地區經濟轉型的外部推力。
　　（三）推廣產業鏈發展模式，培育壯大接續替代產業鏈
　　一是推進資源深度利用。圍繞煤炭、鋼鐵、有色金屬等優勢資源的深度利用，發展前向和后向連鎖的關聯項目，形成新的產業鏈條。二是推進產品向中高端延伸。圍繞裝備制造、新材料、生物醫藥等新興領域，瞄準產業鏈中技術含量高、利潤空間大的中高端節點，加快科技創新，發展中高端產品。三是推進產業融合。在各產業相互融合和相互承接的過程，培育一批跨產業、跨行業的產業鏈條。四是推進區域協作。以產業園區為載體，打破地域限制，大力推進產業鏈群發展，形成富有彈性和活力的多元化高效產業體系。
　　（四）加快生態修復建設，積極推進循環經濟
　　一是加強礦區生態修復和治理。根據礦山不同開采期的技術特點和自然環境，通過工程、生物等措施，實現采礦與生態修復一體化。二是大力發展循環經濟。重點抓好共生礦、廢棄物、污染物的再生資源化和綜合開發利用，建立一批循環利用示范園區或工程，形成以點帶面、整體推進的循環經濟發展格局。三是全面推行清潔生產制度。積極推廣末端治理、源頭控制和全過程控制等污染防治實用技術。推廣高污染企業封閉管理方式和閉合生產技術體系。
　　（五）加強科技創新能力建設，注重人力資源開發
　　一是以資源集約高效開發技術、資源型經濟轉型技術、循環經濟技術、生態環保技術、信息化技術應用為重點，著力解決制約資源型經濟結構優化升級的重大科技問題。二是面向產業升級、循環經濟、生態環境等轉型發展需要，吸引國家和自治區級科研院所以組建技術創新聯盟等形式與資源型城市的企業共建聯合實驗室和成果轉化中心。三是圍繞轉型發展需求，鼓勵和引導各類園區、企業和科研院所建設一批特色或綜合孵化器。四是加快對資源型城市轉型急需的高層次人才和技能型實用人才的培養，探索與人才聚集地建立長期穩定的合作關系，吸引國內外創新人才以“候鳥式”、“兩棲式”方式向本地流動，不斷完善人才支持系統。
　　（六）加快體制機制創新，推動國家給予我區經濟轉型工作以更多的改革授權和政策支持
　　一是構建完善的促進資源型經濟轉型的法規體系，加快制定、頒布和實施“資源型城市可持續發展條例”、“生態補償條例”、“資源型城市可持續發展準備金管理試行辦法”及“金融支持資源型城市轉型的指導意見”等法規，有力支持資源型地區經濟轉型和統籌發展。
　　二是健全資源生態環境補償機制。繼續完善、落實好煤炭價格調節基金管理辦法，推動礦區生態環境恢復治理、煤炭資源枯竭區轉產。開征非煤礦產資源開發水土流失補償費，用于資源開發破壞區的生態恢復及接續產業建設。建立礦山轉產基金，用于衰退期礦山的轉產補貼。建立土地復墾專項補助資金，用于土地復墾的規劃、設計和對解決復墾、成效顯著的單位或個人的獎勵。加快推進資源稅和資源性產品價格改革，完善資源產品價格形成機制，緩解資源型地區財力緊張局面。結合資源稅改革，清理到期基金項目，研究用資源稅取代相關基金項目。進一步推廣排污權交易，加快實施排污許可證制度，探索建立排污權交易機制、流域上下游環境補償機制及環境污染責任保險。完善資源型地區環境治理與生態恢復的責任共擔機制，建立中央、地方、企業責任共擔機制。通過中央分成的探礦權、采礦權使用費和價款收入，繼續加大對國務院確定的資源枯竭城市礦山地質環境治理的財政支持。
　　三是建立產業可持續發展的政策支持機制。設立資源型城市經濟轉型發展基金，專項用于扶持發展接續替代產業。加大對資源型城市吸納就業、資源綜合利用和發展接續替代產業的中央預算內投資專項資金的撥付力度。加大對資源型城市可持續發展的開發性金融支持力度。鼓勵金融機構設立促進資源型城市可持續發展專項貸款。
　　四是出臺財政稅收優惠返還政策。加大對資源型地區國稅的減免力度，提高稅收返還比例，推動試行稅收增量返還政策，用于解決地區歷史遺留問題。落實好資源稅改革的相關措施，全面推動煤炭、有色金屬等資源從量征收資源稅改成從價征收。對煤炭城市"三廢"利用企業實行減免所得稅和增值稅政策，或者實行先征后返，返回的稅收由城市政府統一管理，專項用于環境治理和綜合開發利用。
　　五是完善社會保障體系。加大對資源枯竭城市的一般性和專項轉移支付力度，建立和完善資源型城市特殊的保險制度，對各類生活困難人員實施分類施助。加快棚戶區改造步伐，國家安排的中央預算內投資補助資金和中央財政廉租住房專項補助資金，優先用于支持棚戶區廉租住房建設。
　　六是改革投資管理模式，抓住貫徹落實21號文件的機遇，按照文件鼓勵的投資方向，圍繞國家重要基地建設，推動由單個大項目向國家報批轉變為多個項目系統報批，提高國家對資源型地區大項目的批復率。
　　（作者單位：1.2.內蒙古發展研究中心；3.內蒙古發展改革委振東