農民轉移背景下農村置留土地的管理利用問題探析

　　土地作為農業投入的四大要素之一，對于一個國家的農業發展無疑具有重要的作用。國土資源部的調查顯示，我國每年撂荒的耕地近3000萬畝，這種大規模的閑置浪費對于我國糧食生產綜合能力提高和農業生產的全面發展具有嚴重的負面效應。尤其是在目前耕地資源嚴重稀缺的情況下，這種現象對于那些耕作質量和綜合生產能力正在持續退化的耕地而言無疑是雪上加霜，同時也讓那些投入了大量的人、財、物力進行土地整理而有所起色的新開發耕地和改良耕地再次面臨“返貧”或“被拋荒”境遇?；谶@樣一種現實，筆者對各地大量土地利用管理的案例進行了考察，尤其對農民“非農化”轉移就業 “大遷移”過程中置留下來的土地的管理利用問題進行了探討，以期為相關政策制定提供指導性建議。
　　一、農村置留土地管理利用的特征分析
　　目前，我國由于固有的家庭聯產承包責任制政策、耕地承包權30年不變的政策以及相關土地流轉政策相互交織在一起，使得我國農村土地經營管理和利用模式都在急速地發生著變化，而由于農民“非農化”轉移就業置留下來的土地在管理利用方面凸顯出以下幾個明顯的特征：
　　管理主體多樣化
　　青壯年勞動力的“非農化”轉移就業，將本應承擔的農業生產經營責任以家庭為單位轉嫁給留守在農村的老弱婦孺，這些老弱婦孺構成了農村置留土地管理利用的第一大主體。同時，伴隨著農業現代化發展以及從國家到地方政府層面對農業規模經營的鼓勵、土地流轉政策的日臻完善，一些農業企業、農民合作經濟組織、土地流轉合作社、生產大戶和種植能手逐漸成為農村置留土地管理利用重要而且極具活力的生力軍。
　　利用模式多樣化
　　由于不同的農地利用主體在個人認知、經驗、技能等各方面素質條件的差異，農村置留土地利用模式也呈現多樣化的趨勢。對那些家庭老弱婦孺為主體經營的，更多地表現為以滿足家庭自給需求為主要目的的家庭規模的經營和相對粗放的土地管理利用模式；對于種植大戶或者種植能手而言，主要表現為以農業種植業作為家庭主要收入來源為目的的一定程度的規模經營和高度集約化的土地管理利用模式；對于部分農業企業和農民合作經濟組織而言，表現為以追求組織層面最大利潤為目標的集約化管理利用；而對另一部分農業企業和農民合作經濟組織而言，它們和大部分的土地流轉合作社一樣，以賺取直接的土地收益為目的，通過對這些農村置留土地的轉租倒包等方式，一方面整合了當地分散的農地資源，另一方面為農地的規模經營和增產增效創造了有利條件。
　　土地流轉趨勢趨于明顯，流轉形式呈多樣化
　　多方的案例考察和分析結果顯示，農村置留土地流轉數量呈逐年遞增的趨勢，流轉形式上農地分散流轉、集中流轉和中介流轉等各種形式并存。對于農地的分散流轉大部分是在農戶之間自發進行的，流入和流出主體的選擇認定在一定程度上符合費孝通先生所提出的“差序格局”的規律，即那些無償的或低成本流轉發生的頻次按照父母、兄弟、朋友、鄰里等次序依次遞減，但是隨著土地流轉概念日益深入人心，以追求經濟利益最大化為目的，發生在普通農戶和種植能手或經營大戶之間以契約為基礎的“正規”流轉最近幾年間有明顯增加的趨勢；集中流轉的土地流入主體更多表現為農業企業和農民合作經濟組織，通過他們實現了土地集中和規模經營，而且這種流轉模式在很多地方占據著主流的地位；中介流轉主要是通過農村土地流轉合作社進行的，通過它在小范圍較高水平上實現了農村經濟資源的引流式重組。
　　二、農村置留土地管理利用的問題分析
　　在上述各類特征日益凸顯的情況下，深入的考察和訪談也暴露出了目前農村置留土地管理利用方面存在的諸多問題，突出表現在以下方面：
　?。ㄒ唬┝袒暮筒蛔鳛榈耐恋毓芾砝矛F象依然普遍存在
　　實地考察和農戶訪談的結果分析顯示，農村置留土地實行撂荒和不作為式管理還是一種普遍現象。原因主要有三個：一是留守家中的勞動力不足以擔負家庭全部農地的耕作管理任務，所以通常就采用就近耕種或者擇優耕種的方式，從而導致離家較遠或者耕作質量偏差的土地被撂荒的現象；二是留守家中的勞動力（以老弱婦孺為主）的勞動能力相對較差，在耕地分布比較分散和比較多的情況下，以保障全家人口糧為基準目標對大部分家庭耕地只進行播種和收獲兩個環節的勞動，而對作物生長期間的管理置之不理，從而導致這些家庭農地生產能力也很低；第三，一部分置留下來的耕地由于位置比較偏僻、地形比較復雜等自然原因無償地交由他人進行耕種都沒人要，只能撂荒；第四，有些非農化就業舉家離鄉的農戶由于土地流轉無門而導致的撂荒。
　?。ǘ﹤鹘y管理利用方式依然占主流，整體效率不高
　　總體上而言，目前我國農村由于農民非農化轉移就業置留下來的絕大部分還是以家庭小規模的分散經營為主，以種植大戶、種植能手和依托合作組織等進行規模經營和規范化、標準化管理利用的尚在少數。在這種情況下，農地利用管理主體在數量、質量和農業生產技能操作水平等方面總體水平偏低，土地整體能力和效率不高。
　?。ㄈ┩恋亓鬓D渠道不暢
　　改革開放以后，隨著我國一系列農村改革政策的實施和歷久彌新，在有些地方，原有的家庭聯產承包責任制留下來的只有承包，而沒有了聯產，原有作為政治、經濟和文化共同體的農村社區出現“分崩離析”的局面，“熟人”社會應有的信任機制流失，從而嚴重阻礙了目前農戶之間的土地流轉的順利進行，增加了土地流轉的成本。尤其是在我國土地流轉的法律政策尚不健全，流轉機制尚不完善的情況下，農民之間這種信任的缺失無疑是一種雪上加霜，成為農村置留土地合理流轉的梗阻之一。
　　三、完善農村置留土地管理利用的對策建議
　　（一）從政策和法律層面上建立必要的懲戒機制，約束農地管理利用中的撂荒和不作為行為
　　縱觀我國關于土地的相關立法和政策，還很難發現明確的關于農地撂荒和不作為行為的約束條款。而在一些發達國家，諸如英國，在這方面的監管卻做得很到位。筆者在對英國，當地農場主的訪談中了解到，在英國租用或者買斷到農戶手中的土地，如果在特定的時期內不能夠加以合理的利用和保護的話，政府就會對其強制性收回。從政策和立法層面上建立必要的懲戒機制，對土地不合理管理利用行為進行監管和約束，對保護耕地、提高耕地生產能力和改善農業生態環境至關重要。
　　（二）加快建立和完善農村土地流轉的政策制度建設，使其有效地向種植大戶、種植能手手里集中，強化農民專業合作社在農地整合方面的積極作用
　　隨著我國土地流轉政策的日臻完善和各階層人員（包括農民）對農地流轉認知程度的提高，種植大戶、種植能手、農業企業和農民專業合作社經營管理的農用地數量在逐年攀升，而各種流轉形式和具體的流轉程序在各地的實踐中也日益完善，然而農村土地流轉的政策制度建設尚需進一步跟進，以彌補長期以來農戶在農地流轉過程中面臨的信任缺失、違約等風險所造成的損失，這也必將對提高非農轉移就業的農戶置留下來的農地利用率發揮積極的作用。
　?。ㄈ娀r村社區組織對當地農地管理的授權以完善農地管理利用的監督機制
　　中國農村以土地為主的產權關系是一種特有的內部化的村與戶分享的“產權兩級構造”，這種農地產權制度決定了我國農村土地在村社內部不完全的排他性和對外部村社的排他性共存的特點，決定了村級社區組織在管理和監督村社農地利用方面應有的責任和其它組織所不可替代的優勢所在。然而，改革開放以來長期的分戶經營使得社區組織，尤其是村委會在這方面的作用明顯弱化，通過社區授權有助于增強村委會等社區組織在社區農地監管方面的意識和責任感，對有效地整合農地資源、遏制農地資源的浪費，以及彌補信任缺失對農地流轉的阻礙等具有重要的作用。
　　（作者單位：1.2.河北農業大學商學院；3.河北省三河市農業