關于科研項目結余經費的若干思考

　　【摘 要】 文章圍繞科研項目驗收后結余經費收回上繳問題進行探討，歸納可能產生的不利影響，分析結余經費形成的原因。提出了增加預算調整的靈活度、簡化審批程序；二級、三級小課題，金額小的可不審計；允許科研項目承擔單位保留一定限額結余經費的建議。
　　【關鍵詞】 科研項目； 結余經費； 專項經費管理
　　
　　科研經費是指國家用于發展科學技術事業而支出的費用，包含了所有用在科學研究上的經費。為了規范和加強經費管理，提高資金使用效益，國家制定頒布了一系列專項經費管理辦法，并對結余經費的處理作了明確規定：項目通過驗收后，各課題承擔單位應當在一個月內及時辦理財務結賬手續，課題經費如有結余，結余經費收回原渠道，并按照財政部關于結余資金管理的有關規定執行。
　　2010年是“十一五”規劃收官之年，國家各類課題陸續進入驗收階段，根據專項經費管理規定，課題驗收前必須進行財務審計。在審計過程中，困擾項目承擔單位的一大難題是經費結余問題。事實上，2011年國家有關部門對結余經費已經按相關規定進行了收繳。
　　無疑，結余經費上繳是為了防范項目承擔單位將結余經費改作他用、變相支出、歸項目成員所有、私自發放的現象，避免財政資金損失和浪費，符合中央財政預算和國庫管理制度規定，也為中央財政不斷優化投入結構，加大穩定支持力度作保證。但在經費結余及其上繳這一問題上，筆者認為有幾點值得思考。
　　
　　一、結余經費上繳可能產生的不利影響
　　（一）容易產生突擊花錢的現象
　　在得和失關系的處理上，雖說有舍才有得，但已到賬的經費因未花完就要上繳，又有多少人能保持一份淡定的心情呢？大多數人是想方設法將錢合理地花費掉。科研經費往往到賬較遲，項目實施期并沒有相應延遲，有時在縮短的時間內按預算進度執行確有困難。為了不形成結余經費，為了不影響下次課題申報預算總額的批準，突擊花錢就不難理解了。
　　（二）資產重復配置，形成資源浪費
　　專項經費管理辦法規定，專項經費形成的大型科學儀器設備、科學數據、自然科技資源等，按照國家有關規定開放共享。在實際科研工作中具體落實的只是“大型”，它的數量并不多。科研院所對科研的管理是按項目或項目組進行的，項目組申請到經費后，在項目預算范圍內采購科研所需設備，這樣設備使用有了自主權，又便于開展科研工作，同時也便于預算執行。因此，項目組之間、研究所之間，資金節約、資源共享就不太現實。
　　（三）導致經費使用過程中標準提高，影響資金使用效益
　　為了按預算執行，不形成經費結余，在項目實施過程中，購置商品可能只考慮性能，不考慮價格；一些支出可能按最高標準或超標準執行；資產特別是庫存試驗材料的管理可能會松懈；會產生一些不必要的支出。
　　（四）造成資金暫存
　　產生這一現象的原因是為了避免結余經費上繳而影響科研工作的延續性，不如采取辦法將用不完的經費暫存起來。
　　（五）采取辦法通過財務審計
　　這一現象產生的原因與上一點相同。
　　（六）造成科研項目后續工作無法開展
　　科研工作是有延續性的，一個項目結束后，新的項目未申請下來，科研人員不可能就此中斷科研工作，還必須一如既往，這時就需要資金支持。某科研人員，“十一五”期間的項目驗收后，項目組剩余的項目經費很少，正常開展科研工作的經費捉襟見肘，以至于驗收后幾個月內，每月聘用人員工資難以按時發放，只好東拼西湊，直到新的項目經費到賬才解了燃眉之急。
　　（七）造成新的科研項目前期申報、調研、評估工作沒有資金保證
　　項目在申報直至批準立項、經費到賬這一段期間，開展的工作必須有經費支持。這部分經費來源如何，當然不可能用現有在研項目的經費，也不可能有專門的財政撥款，科研院所只能利用各種渠道籌得的自有資金去解決，如果結余經費全額上繳，那就少了一個籌集渠道。
　　
　　二、結余經費形成的原因
　　（一）多頭申報，重復立項
　　從中央到地方，各級政府主管部門設立若干科研項目，科研院所為了多爭取項目經費，鼓勵科研人員多途徑積極申報。在項目審批部門眾多、相互間未建立項目申報信息查詢系統的情況下，不可避免地出現多頭申報、重復立項的現象。
　　（二）預算編制、審批人員相關知識、信息缺乏
　　科研人員非財務人員，且對市場缺少調研、了解，而財務人員、財務專家又不在科研第一線，對科研項目實施中必須涉及的支出情況了解并不透徹，預算主體的因素在一定程度上影響了預算的準確性，從而影響了預算的執行。如果預算不準確，就會出現一些預算科目用不完，而另一些預算科目不夠用的現象。驗收時，預算用不完的形成結余，預算超支的不被認可，也成為結余。
　　（三）項目預算涵蓋期過長
　　有些項目實施期長，三年五年或更長，在項目申報時就要求將項目總預算編制好，科研人員、財務人員感到難度很大，難以保證總預算具有很高的準確率。上面已闡述，預算不準確，經費將難免出現結余。
　　（四）項目預算內容設置不盡合理
　　1.在國家科技項目中，一些項目實施中必要的支出未包含在預算范圍內。如，農業科研單位溫室大棚、試驗用水泥池等建設難以找到相對應的預算科目。項目預算中沒有招待費，事實上在項目實施時，此類費用是不可避免的。
　　2.其他費用難以預算。考慮到科研活動的創新性和研究過程的不可預見性，相關科技經費管理辦法規定，課題在研究開發過程中發生的其他支出，應當在申請預算時單獨列示、單獨核定。其實，不可預見的情形很多，由此產生的費用也應是五花八門，既然不可預見了，哪能單獨列示、單獨核定呢？事實上，筆者見到的其他支出預算，單獨列示的多是可預見的，有專利費、國際合作交流費等等，只是在上面幾欄預算中未給指標，只好在其他費用中列示。其他費用預算限制嚴，缺乏一定靈活性，實際發生的一些費用難以在經費中列支。
　　根據“收入-支出=結余”這個等式，“支出”和“結余”反相關，“支出”減少，“結余”必然增加。
　　（五）預算編制過程中對政策的錯誤解讀和執行
　　1.勞務費預算比例和調整。項目實施過程中，聘用人員工資和研究生補助支出占了很大比例，科研人員在這方面的壓力很大。項目順利實施，單純靠在編人員是無法完成的，項目組招聘用工，既解決人手不夠問題，又解決社會就業率，是一舉兩得的好辦法。但是難就難在科研經費中勞務費預算有限，往往不夠開支，專項經費管理辦法又規定勞務費預算一般不予調整。科研人員萬般無奈下只能超預算開支，財務驗收時，這部分超預算支出是不被認可的，經費就被結余了。根據中國經濟網2010年11月9日財政部的解答：課題預算編制過程中，要求各課題承擔單位根據相關人員在課題研究過程中投入的工作量，實事求是地按照實際需求編制課題經費預算。制度規定上并無勞務費比例限制，也不存在提高比例的問題。然而，由于種種原因，在項目實際評審過程中，可能仍然存在不同程度的比例限制，給科研人員造成了很多政策上的誤解。財政部近期已與科技部聯合發文再一次明確在項目評審中不允許有比例限制。希望相關部門、科研人員和評審專家認真學習和掌握相關政策規定，不做不符合規定的事情。
　　2.人員性費用列支問題。為充分調動科研人員積極性，科研院所都采取了經濟獎勵措施，但其經費來源一直是個問題，因為現行專項經費管理辦法是不允許從課題經費中列支在編人員費用的。為了激勵廣大科研人員，2009年，財政部會同科技部、發展改革委印發了《民口科技重大專項資金管理暫行辦法》。該辦法規定將重大專項項目（課題）經費分為直接費用和間接費用兩部分，其中間接費用可以開支用于人員激勵的費用，由所在單位根據國家有關規定統籌安排。但實際上這個規定并未普及。人員性費用不能列支，科研成本不能反映全部成本，經費就容易形成結余。
　　
　　（六）預算調整限定較嚴
　　國家相關專項經費管理辦法規定，課題支出預算科目中勞務費、專家咨詢費和管理費預算一般不予調整。其他各類支出預算調整有10%和5萬元的限定標準，超過這一標準的要報科技部（財政部）批準。項目實施中，允許預算調整的情形較少，規定在課題實施期間出現課題計劃任務調整、目標和技術路線調整、課題負責人變更或調動單位、課題承擔單位變更等影響經費預算執行的重大事項，課題負責人、課題承擔單位應當及時報項目組織單位及科技部（財政部）批準。由于嚴格的限定，科研人員有畏難思想，很少按程序去調整預算，致使財務驗收時經費使用與項目預算不一致，或超支或少支，形成經費結余。
　　（七）科研人員按預算執行的意識比較淡薄
　　這一表現主要體現在預算編制和執行過程中，一些科研人員編制預算時比較隨意（隨著預算編制審批的加強，這種情況有了很大改變），預算執行時，只考慮實際需要，不考慮項目預算，遇到問題消極對待，不積極解決，致使財務驗收時一部分支出與項目預算不符。審計時，不符合預算的支出被調整出來，成為結余經費。
　　（八）科研經費撥款滯后
　　科研經費撥款普遍較遲，客觀上影響了經費執行進度。項目到期驗收時，未來得及花完的經費就成為結余經費。
　　
　　三、完善科研項目結余經費管理的幾點建議
　　（一）增加預算調整的靈活度，簡化審批程序
　　俗話說，計劃快不如變化快，再周密的計劃，當遇到變化情形時，也難保證以不變應萬變，總要作出相應的調整才行。應該說，預算有調整是正常的，無需調整就太理想化了。應該適當放寬預算調整的情形，在預算調整審批過程中簡化手續，縮短時間，通過預算調整，使經費支出與預算相統一，真實反映科研成本。
　　（二）二級、三級小課題，金額小的可不審計
　　有一個2萬元的小課題，主持單位課題審計時，要求科研人員按規定提供一堆財務資料。這種課題任務，有時在其他科研項目中順帶就完成了，分解2萬元出來接受審計，比較困難，是形式主義的一種表現。小課題不審計（提供銀行撥款憑證、收款票據），既能提高審計效率，節約審計成本，在一般情況下也符合審計重要性原則。
　　（三）允許科研項目承擔單位保留一定限額的結余經費
　　目前，項目通過驗收后，結余經費收回原渠道，按照財政部關于結余資金管理的有關規定，中央部門全部統籌用于編制以后年度部門預算。
　　其實，在當前經費預算管理還不完善的情況下，應當允許項目承擔單位保留少部分結余經費作為科研事業發展基金。這部分資金可用于科研項目后續工作、新項目申報前期支出，墊付科研經費未到賬支出；開展科研活動時一些必要的招待費支出，如果在項目預算中不允許列支，也可以從中列支。這樣，科研人員不必有經費花不完的壓力，在經費使用時能自覺考慮成本效益原則，相應提高了資金使用效益。
　　
　　【參考文獻】
　　［1］ 國家科技支撐計劃專項經費管理辦法［S］.財教［2006］160號.
　　［2］ 公益性行業科研專項經費管理試行辦法［S］.財教［2006］219號.
　　［3］ 財政部解答：科研項目經費中能否列支人員性費用？［EB/OL］.中國經濟網http：//www.ce.cn/macro/more/201011/09/t20101109＿21955094.sht，2010-11-9/2011-8-6.
　　［4］ 民口科技重大專項資金管理暫行辦法［S］.財教［2009］218號.
　　［5］ 中央部門財政撥款結轉和結余資金管理辦法［S］.財預［2010］7號.