公眾相信政府的四種境界

　　民眾相不相信政府，關鍵在于政府是否具有公信力。有了公共信用，政府從政治上來說，就擁有了足夠的合法性資源；從道德上來說，就有了很好的道德基礎；從經濟上來說，相當于有了社會資本，可以節約政府政策制定和執行的成本。
　　
　　靠愚民政策贏得的公信力，屬于公信力泡沫
　　
　　政府公信力，其實就是人們對政府的信心。這種信心的最高境界是人們對政府本身無條件的信任。這種信心，在政府即使犯了錯誤的情況下，人們也可以原諒政府，并相信政府能夠避免錯誤。即使政府做了低效率的事情，人們也依然可以相信政府能夠做到高效率。這是最完美的境界。任何政府，對此都夢寐以求。很多政府甚至為了這百分百的信任，采取種種錯誤的政策，比如愚民政策。當然，靠愚民政策贏得的公信力，是虛假的，屬于公信力泡沫，一旦政策失敗，泡沫就會破滅，政府公信力就會降到最低點，導致公信力的信念危機。在信念危機條件下，無論政府如何作為，都是錯的，即使做對了，民眾也不相信政府能做對。
　　政府公信力的第二個境界是，人們對政府的制度有充分的信心。任何人都會犯錯，沒有哪個人是完人，政府也是一樣，因為政府是由人來操作的。人會犯錯，但只要有良好的制度，一方面不容易犯錯，另一方面即使犯了錯誤，也很容易得到糾正，不會一錯到底，有回頭的余地。對政府有無條件的信心很難，但對政府的制度有信心比較容易，有了良好的制度，政府很難對民眾實行愚民政策，也難以形成公信力的泡沫，政府的公信力可能到不了十全十美的境界，但是政府的公信力也不會降低到導致信念危機的地步。因為民眾對制度是有信心的。他們相信制度可以糾正錯誤。當然，如果沒有良好的制度，民眾不僅難以對政府有制度的信心，同時也很難有對政府的信念。除非民眾被愚民政策所迷惑了，導致了政府公信力的泡沫。
　　政府公信力的第三個境界是，民眾對政府的政策有充分的信心。即民眾對政府沒有信念，也沒有制度上的信心，但是對政府當前的政策，依然有很好的信心。政策好，政績好，結果民眾過上了幸福生活，隨之對政府也就有了信心。當然，如果政策好，制度好，又有很好的信念，政府公信力就達到了最高的境界。
　　政府公信力的第四個境界是，民眾對當前的狀況比較滿意。生活安定，未必富裕，但覺得很滿足。政府沒有什么大的錯誤，政策沒啥亮點，但制度運作正常，沒有什么紕漏。在這種情況下，政府也會有一定的公信力。民眾對現狀比較滿意，政府就沒有什么壓力，民眾對政府的要求也不高，因此政府的公信力需求也不高。然而，民眾對現狀比較滿意，可以來自內心的感覺，可以來自和過去相比的改善感，也可以來自政府的愚民政策。
　　所以，在這個世界上，通過民調來比較政府的公信力，其水平高低不等。有些國家的政府，其公信力水平明顯比較高，有些國家的政府其公信力水平明顯比較低。不過，民調也未必真實反映一些國家的公信力水平，如果這些國家的政府實施愚民政策由來已久，有很多公信力的泡沫，而又沒有出狀況，泡沫并未破滅，就無法反映真實的公信力。 因此，政府要提高公信力的方法，最簡單的就是實施愚民政策，塑造民眾對政府的排他性的信念。政府通過封鎖信息，不讓民眾了解外界，也不讓民眾了解過去，更不讓民眾了解真實的政府。為了實行愚民政策，政府在制度上建設封閉政府，不讓民眾參與政府，其內部的權力是集中的，而不是相對分離、相互競爭和制約的，它以強權為基礎，而不是以民意和法律為基礎。它在政策上更多地采取有利于利益集團的政策，而不是普惠于民眾的政策。為了有利于利益集團，自然經濟無法自由，市場也是淺度發育的，由此形成很容易縮水的金融市場和資本市場；財產權不受尊重，房地產等資產市場很難健全；企業往往是市場和權力交接的怪胎；市場僅僅限于初級消費品，大宗物品的生產、定價和銷售，乃至消費都有政府和利益集團的烙印。這樣的政府，其公信力泡沫非常嚴重，一旦出現狀況，就會泡沫破滅，形成政治危機，政府也很容易倒臺。
　　
　　政府如何取信于民
　　那么，政府如何通過努力來逐步積累公信力，真正取信于民呢？
　　首先，政府要提高處理各種公共危機問題的能力。當前，不斷出現的公共危機已經超出了個人和社會組織的能力。政府如果能夠充分利用自己的強制力、公共財政能力、組織能力，以及高居于社會之上的位置優勢，及時處理危機，政府的公信力就會大大上升。如果政府無法利用自己的優勢，無法及時處理公共危機，那么政府的公信力就會持續下降。
　　其次，政府的政策要具有公共性。政府可以有很多政策，如果政策都是出于部門利益、特殊利益，而不是為了公共利益，那么政府就僅僅得到特殊利益集團的支持。政府獲得利益集團的支持，是很重要的，但是失去公信力，會使得利益集團對政府的支持失去其力量，因為政府不可能僅僅依靠利益集團的支持來執政。政府的生命力在其公信力。舟不可能靠幾個浮標航行，水能載舟，亦能覆舟，關鍵還在于水。政府要讓政策為公共利益服務，就要讓其政策轉變為公共政策。所謂的公共政策就是，公共政策的理念是公共的，而不是特殊的，政策是符合可普遍化原理的，而不是特殊化的。即使是特殊化，也是有利于弱勢群體，而不是強勢群體。公共政策的議題設定、方案選擇、執行和評估，都是可開放的。民眾有知情權，可以民主參與和監督，專家可以從公共的角度，對其進行參與和評估。公共政策本身，不同的方案之間有可競爭性，而且是可辯論的。政策成了公共政策，即使其運作的效率可能下降，但是它可以讓政府擁有更多的公信力。而且從長期來說，公共政策要比特殊政策，更具有效率，更容易讓政府積累公信力。
　　第三，政府的制度要具有公共性。政府內部有很多權力，如行政管理權、行政法治權、專家權和民眾參與權。行政管理權，包括決策權、執行權和監督權。行政法治權有行政立法、行政執法和行政司法權。專家權和民眾參與權，意味著專家的學術自由和獨立權，民眾參與權則意味著公民的知情權。公共政策和公共服務本身，有不同的范圍，其權力關系也有分工、合作和相互制約的需要。如果政府內部行政管理權、行政法治權、專家權等得到了很好的配置，而且相互之間有很好的制約，那么政府的權力就會有多個層次的平衡。權力的平衡，會自動實現權力的公共性，而去除其中的私人性。這樣，民眾就會在制度上相信政府，政府也就獲得了制度意義上的公信力。制度中的權力和權利越平衡，其公共性水平就越高，政府的公信力也就越高。
　　第四，政府的組織要具有效率。良好的危機處理能力，公共的政策，平衡而開放的制度，可以形成公信力，但良好的組織效率，也是政府公信力的重要標志。政府的行政管理水平高，法治水平高，專家決策和民眾參政水平高，公共服務能力強，這都缺不了良好的組織效率。在合理制度的基礎上，加上有效的組織管理，可以確保高水平的政府管理、高水平的行政法治，以及高水平的專家咨詢、民眾參與，并有效地解決公共問題，提供公共服務。顯然，這時候的政府公信力，也自然是有效的。
　　民眾是否相信政府，雖然僅僅是民眾對政府的主觀感覺，但這種主觀感覺是政府的理念、政策、制度和組織能力決定的。政府通過公共關系，通過影響營銷，通過新聞發言人的新聞技巧，甚至通過愚民政策來制造泡沫，盡管可以形成公信力的假象，但這是不能長久的。政府的核心公信力，不是來自這些花招，而是來自扎扎實實的政府自身建設，來自于系統的治道變革，來自在理念、政策、制度和組織能力多方面的長期努力。
　　（作者分別為中國人民大學公共政策研究院執行副院長，博導；英國約克大學政治學系博士）
　　責編/高源 美編/李