干部制度幾大弊端仍需改革

　　1980年8月18日，鄧小平同志在中共中央政治局擴大會議上發表了《黨和國家領導制度的改革》（以下簡稱《講話》）的重要講話。時過32年，我們重溫這篇被世人稱之為“進行政治體制改革的指導性文件”的講話，依然感到振聾發聵。
　　正是在這篇講話的指導、引領和推動下，作為政治體制改革重要組成部分的干部人事制度改革開始破冰前行，并逐步走向了深入：打破了“神秘化和手工業方式”， 一些具有民主元素的具體制度和做法在各地不斷涌現，如“擴大基層民主選舉范圍”、“公推直選”、“民意測驗”、 “民主公開競聘”、“差額選舉”、“民主評議”、“任前公示”等等；實現了從“關門選拔”到“開門競選”、從“少數人在少數人中選人”到“多數人在多數人中選人”、從“伯樂相馬”到“賽場選馬”的重大轉變；進入了由“局部改革”、“單項突破”到“全面規劃”、“整體推進”的新階段。
　　各地不斷涌現的具有民主元素的具體制度和做法以及“重大轉變”、“新階段”，彰顯出我國干部人事制度改革取得了一定的成效。
　　盡管我國的干部人事制度改革取得了一定的成效，但對照《講話》，聯系現實，我們也不難發現，一些深層次的矛盾和問題還未得到根本解決，以至于現行的干部人事制度改革還存在著積習流弊。不僅如此，在改革進程中又出現了一些新矛盾新問題。不管是積習流弊也好，還是出現的新問題也罷，都是現行干部人事制度改革的弊端。
　　這些弊端如果不能被有效地革除，會極大地抑制干部隊伍的生機活力，極大地影響選人用人的公信度，極大地制約干部人事制度改革的健康發展。而要革除這些弊端，必須找出弊端所在。這也是革除弊端的邏輯起點和前提。那么，我國現行的干部人事制度改革都存在著哪些弊端？我認為，撮其要者，有以下一些問題值得注意：
　　
　　官僚主義產生的溫床和土壤沒有徹底清除
　　
　　鄧小平同志在《講話》中指出：“官僚主義現象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個大問題。它的主要表現和危害是：高高在上，濫用權力，脫離實際，脫離群眾，好擺門面，好說空話，思想僵化，墨守陳規，機構臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負責任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以至官氣十足，動輒訓人，打擊報復，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法，等等。這無論在我們的內部事務中，或是在國際交往中，都已達到令人無法容忍的地步。”
　　事實上，這種“令人無法容忍”的官僚主義在當今也是廣泛地存在著，甚至有愈演愈烈之勢。為什么有愈演愈烈之勢？這是因為官僚主義產生的病根還沒有徹底清除。鄧小平同志在《講話》中曾經對產生官僚主義的病根予以了揭示。他認為，其總病根是“我們的各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規章，放在下面，放在企業、事業、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統統拿到黨政領導機關、拿到中央部門來，就很難辦”。其另一個病根是，“我們的黨政機構以及各種企業、事業領導機構中，長期缺少嚴格的從上而下的行政法規和個人負責制，缺少對于每個機關乃至每個人的職責權限的嚴格明確的規定，以至事無大小，往往無章可循。”除此而外，“還有，干部缺少正常的錄用、獎懲、退休、退職、淘汰辦法，反正工作好壞都是鐵飯碗，能進不能出，能上不能下。這些情況，必然造成機構臃腫，層次多，副職多，閑職多，而機構臃腫又必然促成官僚主義的發展。”
　　不管是總病根，還是另一個病根，抑或是“干部缺少正常的錄用、獎懲、退休、退職、淘汰辦法”，都是官僚主義產生的溫床和土壤。而正是這種溫床和土壤，導致了今日的官僚主義愈演愈烈。
　　
　　權力過分集中現象依舊存在
　　
　　鄧小平同志在《講話》中對“權力過分集中現象”曾經有過精辟的論說：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”他認為，“全國各級都不同程度地存在這個問題。”
　　就現今的情況來講，鄧小平同志談到的這個問題依舊在各級不同程度地存在著。比如，就用人而言，雖然實行了常委會或全委會的“票決制”，在一定程度上約束、限制了“一把手”的權力，但實際運作中，“一把手”仍然在有些關鍵環節上起著操縱控制作用。有些地方和單位，組織部門沒有自己的話語權，話語權掌握在“一把手”的手里，想用誰，就用誰。組織部門要看“一把手”的臉色行事，唯“一把手”是瞻。“一把手”想用誰，組織部門要做的就是配合“一把手”在程序上走個過場。
　　鄧小平同志在《講話》中曾經指出權力過分集中的危害。他認為，權力過分集中于個人或少數人手里，多數辦事的人無權決定，“必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等。”
　　
　　民主集中制還沒有成為嚴格的完善的制度
　　
　　民主集中制是我黨的根本組織原則，也是黨內生活必須遵循的基本準則。而在實際工作中，有的地方民主集中制根本沒有成為嚴格的組織制度。比如，黨內對重大問題的討論，常常是由個人或少數人匆忙做出決定，也很少按照少數服從多數的原則實行投票表決。
　　相反，家長制的作風卻是大行其道。人事權上“一人定”；財物權上“一支筆”；決策權上“一言堂”。
　　關于家長制的作風，鄧小平同志在《講話》中明確地講過：“不少地方和單位，都有家長式的人物，他們的權力不受限制，別人都要唯命是從，甚至形成對他們的人身依附關系。”他認為：“不徹底消滅這種家長制作風，就根本談不上什么黨內民主，什么社會主義民主。”
　　干部“能下”、“能出”問題缺乏制度性安排。干部能上能下，能進能出，是干部人事管理的客觀規律，也是干部制度改革的一個關鍵環節。但在現實中，干部是能上不能下，能進不能出。
　　當年，鄧小平同志在《講話》中，針對當時領導干部職務終身制現象，明確指出：“要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導干部（包括選舉產生、委任和聘用的）職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當的、明確的規定。任何領導干部的任職都不能是無限期的。”
　　如今，離休、退休的問題已經有了制度性的安排。但是，干部在退休之前的“能下”、“能出”問題，還沒有通過制度性的安排來解決，缺少干部退出機制。現在的干部是職務提升容易，降低難；待遇提高容易，下降難；身份是官容易，為民難。而這一問題不解決，不僅會產生冗官現象，阻礙新老交替，影響優進絀退，而且還會助長官僚主義和官本位的思想。
　　
　　干部特權思想沒有得到有效的遏制
　　
　　我們這里所說的特權，是指“政治上經濟上在法律和制度之外的權利”。黨的領導干部應該是人民的公仆，而不是人民的主人。但事實上，有的干部顛倒了主仆關系。正如《講話》所指出的： “當前，也還有一些干部，不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特權，特殊化。”例如，某地有一位副鎮長，乘車通過一家收費站。當收費員要求司機交費時，這位副鎮長很是惱火，從后座跳下車，給了女收費員臉上一拳。當收費站值班民警跑過來詢問時，他竟輕蔑地說：“警察算個ｘ，我是人大代表！”說著，一拳又向民警的太陽穴打去，并脫掉鞋子，爬上車頂，狂喊：“我要掃平這個收費站！”
　　這位副鎮長自認為自己有職有權，自己的行為就可以不受任何約束，就“老子天下第一”，就可以有“特權”，不按規定辦事。
　　干部特權思想為什么沒有得到有效的遏制？群眾監督制度還不夠完善是一個非常重要的原因。《講話》要求，“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化，經過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分。對各級干部的職權范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查。”
　　
　　“潛規則”干擾“顯制度”的問題嚴重
　　2000年6月，中共中央印發了《深化干部人事制度改革綱要》，從整體上提出了十年內干部人事制度改革的基本目標、指導方針和主要措施；2002年7月，中共中央又印發了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，對選拔任用黨政領導干部的原則、任用條件、選拔任用程序等都做了明確的規定；2009年，中共中央制定了《2010—2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》，提出了“逐步形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、公平公正、充滿活力的中國特色社會主義干部人事制度改革目標”的核心要求。黨的十七大和十七屆四中全會對深化干部人事制度改革也都有全面的部署。
　　但是，這些干部人事制度改革的政策措施，在一些地方和部門并沒有得到嚴格的執行，因而，“潛規則”干擾“顯制度”的問題不能說不嚴重。
　　有些地方和部門，干部選拔任用上的程序“空轉”問題屢見不鮮。有的形式上走“程序”，實際上是個人或少數人說了算；有的表面上走的是正常程序，實際上搞的是“暗箱操作”；有的是“一把手”決定好人選，跟組織部門說一聲，組織部門再走一遍所謂的民主程序。
　　中共中央政治局委員、中組部部長李源潮同志在《堅持民主公開競爭擇優 推進干部人事制度改革》一文中指出：“干部人事制度改革直接涉及權力和利益關系的調整，牽一發而動全身。改革有風險，但不改革黨就會有危險。”
　　而要改革，現今干部人事制度中的弊端必須有效地破除。正如鄧小平同志在《講話》中所指出的：“如果不堅決改革現行制度中的弊端，過去出現過的一些嚴重問題今后就有可能重新出現。只有對這些弊端進行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革，人民才會信任我們的領導，才會信任黨和社會主義，我們的事業才有無限的希望。”
　　（作者為中共中央黨校教授、博導）
　　責編/肖楠 美編/李