“小”蘇州的“大城”征途

　　“生在吳江縣，長在吳江市，活在吳江區。”
　　自10月29日開始，微博上類似的感慨引發了諸多吳江本地網友的共鳴。就在這天上午10時許，來自吳江全市的所有副鎮級以上干部齊聚位于吳江市政府北側的吳江大劇院，參加吳江撤市建區大會。
　　“除了政權更迭，這就是吳江歷史上最大的事了。”一位蘇州的中層干部說。只是對吳江人而言，這天發生的一切早已不是秘密。《瞭望東方周刊》記者進入會場時，正趕上與會的江蘇省委常委、蘇州市委書記蔣宏坤為撤市建區后的吳江四套班子揭牌。
　　在全場熱烈的掌聲中，蔣宏坤拉開四塊牌子上的紅綢，“吳江區”從此代替存在了整整20年的“吳江市”。
　　坐在本刊記者身邊的吳江教育局干部除了不時鼓掌外，表情平靜。揭牌儀式上，蔣宏坤在正式講話中又一次以市委的名義重申：吳江撤市建區后現行機制將保持“五年不變”。
　　一個版本的“全國百強縣”名單顯示，2011年縣級吳江市以GDP超過1100億元排名全國第五。這一排名和2012年《福布斯》中國大陸最佳縣級城市排名相同，吳江市甚至在同一榜單的2011年大陸創新城市排名上位列縣級市第一名。
　　從蔣宏坤拉開紅綢的那一刻起，以后任何版本的“百強縣”排名榜上，會不會再列上吳江的名字？
　　蘇州不只是“小橋流水”
　　“可惜啊，明年開始吳江就不在‘百強縣’的序列了。”撤市設區大會幾天后的一個上午，蘇州市副市長、吳江區委書記徐明在其辦公室對《瞭望東方周刊》記者轉述一位同僚向他表示過的感慨。
　　而對蘇州而言，吳江的加入對壯大中心城區無疑意義巨大。在吳江撤市設區之前，蘇州下屬的昆山、張家港、太倉、常熟、吳江五個縣級市均名列全國“百強縣”前十之列。
　　這帶來的一個直觀影響是，蘇州下轄的“五虎上將”在我國經濟高速增長的過程中名動華夏，而有著2500年歷史傳承的蘇州市區像是變成了相對單一的旅游城市。
　　“外界對蘇州的認知是存在‘相差’的。”自上世紀80年代起，作為老一輩的新聞工作者，如今年屆退休的《新華日報》駐蘇州記者站站長嵇元對吳江加入蘇州中心城區頗為高興，認為這是長期尷尬的蘇州壯大中心城區的一次難得歷史機遇。
　　在他印象中，外人在談及蘇州時總不忘帶上一個“小”字，“橋洞里面看月亮”、“大樹底下好種碧螺春”是談及蘇州時說得最多的兩句話。前者指小蘇州吳儂軟語的江南特質，后者則形象地表明蘇州背靠上海的區位優勢。
　　根據2011年的經濟統計數據，蘇州GDP總量僅次于上海、北京、廣州、深圳、天津。這其中，京津滬是直轄市，廣州、深圳是副省級城市。在嵇元看來，蘇州早已不是那個小橋流水、粉墻黛瓦的“小蘇州”了，已經成為當之無愧的“中國第一地級市”。
　　也正是在這一過程中，蘇州試圖提升城市級別、調整行政區劃的努力，近十年來就一直未曾停止過。
　　十年傳言終成現實
　　“這次區劃調整醞釀的時間相當長。”江蘇省城市發展研究院江南研究院院長徐偉榮向《瞭望東方周刊》回憶，早在2001年陳德銘擔任蘇州市委書記的時候，就曾提上了議事日程。
　　徐偉榮先在蘇州市委研究室工作了十余年，后曾擔任蘇州市政府研究室主任、蘇州市政協副秘書長，蘇州多個版本的區劃調整方案均由其牽頭起草。
　　改革開放以后，以1984年昆山在尚未獲得國家優惠政策支持下自費設立經濟技術開發區為標志，迅速奏響了蘇南經濟飛速發展的動人樂章。也正是因緣地方經濟發展的需要，改革開放以來蘇州行政區劃先后進行過數次重大調整。
　　據徐偉榮介紹，先是1983年蘇州進行地市合并，正式設立蘇州市，實行市管縣體制；此后直到1995年前后，隨著縣域經濟的飛速壯大，蘇州所轄的昆山、吳江等6個縣相繼完成了撤縣建市、撤鄉建鎮工作；進入世紀之交，蘇州又著手推動鎮街合并，至2003年這一工作初步完成。
　　2000年12月31日，蘇州代管的吳縣市正式撤銷，拆分成蘇州市吳中區、相城區。也就是從這時起，撤銷吳江市成立吳江區開始成為蘇州人熱議了十年的話題。
　　2002年，蘇州網友“覓渡橋畔”曾在互聯網上寫了一篇帖子，慷慨斷言“吳江并入蘇州，十年左右一定會有結果”。在帖子中，他總結了當年流傳甚廣的數個版本區劃調整傳言，認為吳江市或者整體撤銷，或者是一分為二在吳江北部設立吳江區、吳江南部以絲綢業享譽世界的盛澤鎮為中心設立盛澤區。
　　沒想到十年熱議終成現實，他將這篇十年前寫就的帖子在網上重新翻出來，言語中不無得意。他向《瞭望東方周刊》再次闡述的理由是，蘇州壯大中心城區就必然面臨著拓展城市發展空間的需要，而吳江緊鄰蘇州中心城區，有著廣袤的土地、人口資源。
　　自吳縣市拆分后，蘇州中心城區就擁有了滄浪區、平江區、金閶區、相城區、吳中區、虎丘區以及工業園區、高新區等數個市轄區建制。而從現有我國市轄區設置情況來看，地級市市轄區一般不會超過6個。
　　據了解，前幾年蘇州就曾將區劃調整方案上報國務院但未獲批。徐偉榮透露，最開始的版本一如蘇州坊間傳言，曾設想將吳江市拆分成吳江區、盛澤區，或是撤銷相城區。唯一的尷尬是，常年位居我國“百強縣”前列的吳江設區之后，在地域、人口、經濟總量上將與蘇州原有城區不匹配。
　　“強縣弱市”的尷尬
　　為推動吳江撤市設區的可能性，重新調整原有中心城區行政區劃也一直在蘇州市委、市政府的反復考量之中。
　　徐偉榮曾參與吳縣市撤市設區方案的設計。時任蘇州市委書記陳德銘曾直接找到徐偉榮，讓他設計虎丘區和蘇州高新區合并方案。“這在當時是絕對保密的，交代我只能跟兩個區的區委書記透露。”
　　徐偉榮介紹，在調研過程中他還當面向陳德銘提出，能不能借此機會把三個老城區合并。“陳德銘書記跟我說：‘我交給你的任務是高新區和虎丘區，這三個區的事情你千萬別提，現在條件不成熟。’”
　　蘇州古城分設滄浪、平江、金閶三區的歷史由來已久，最早在1955年就正式出現三區行政區劃。盡管此后所轄范圍多有變遷，但古城三區全部面積不到90平方公里。加上作為我國首批公布的國家歷史文化名城，蘇州古城三區發展受限嚴重。
　　為此，蘇州市委、市政府于2004年在古誠外圍分拆部分土地分別啟動滄浪、平江、金閶三個新城建設。
　　不僅如此，2009年11月蘇州市委、市政府還出臺《關于加快經濟轉型升級做大做強中心城市的若干政策意見》，對提高蘇州中心城市首位度，制定了若干優惠政策，比如鼓勵各城區共享招商資源，各城區招商引進的項目可以轉入其他城區實施異地開發，所形成的財力由城區之間協商確定比例等等。
　　即便如此，這與蘇州市代管的昆山、吳江、常熟、太倉、張家港等“五虎上將”依然有天壤之別。據了解，2011年蘇州全市實現GDP超過1萬億元大關，而上述廣受贊譽的蘇州“五虎上將”對全市GDP的貢獻超過8000億元，是蘇州原有6個中心城區全年GDP總和的4倍。其中，一個吳江市盛澤鎮的GDP就超過了270億元。
　　這也正是在學術界廣受關注的“強縣弱市”現象。早在數年前，蘇州當地長期致力于城市規劃研究的學者、現任蘇州科技學院副院長楊新海就曾在一篇學術論文中表示，蘇州在“各自為政”的地區經濟發展的同時，付出了中心城市實力和集聚力相對弱化的代價。
　　楊新海認為，由于我國行政管理體制上的縣級市、地級市與省的微妙關系，“強縣弱市”現象的存在將導致中心城市對區域社會經濟發展和城市化進程的調控、整合力度嚴重不足。
　　嵇元也舉例說，盡管同屬蘇州市管轄，滄浪區的區長和吳江市的市長明顯有差別。“滄浪區區長調到吳江市當市長，那是升職，反過來那就是降職了。”
　　現今擔任蘇州市政協常委的蘇州大學教授馬亞中，曾于2011年聯合10余名政協委員在蘇州市“兩會”期間提交了一份《關于學習北京經驗將古城三區合并為一的建議》的政協提案，正式建議參考北京東城區、西城區分別合并崇文區、宣武區的方式，將蘇州古城區三區合并列為政策選項之一。
　　“市政府的反映態度非常積極。”馬亞中向《瞭望東方周刊》記者介紹，在收到提案后，蘇州市政府一副秘書長曾出面答復馬亞中，稱“市政府將在今后決策中充分考慮、積極吸納”。
　　古城三區合并被認為是保證蘇州各個轄區均質化發展的必然路徑。就在此次吳江撤市設區的同時，馬亞中等人的提案也終成現實，經國務院批復同意，蘇州一并將古城區的滄浪、平江、金閶三區合并為新的姑蘇區，并設立國家級的蘇州歷史文化名城保護區。
　　“省管縣”的“應對措施”
　　對蘇州而言，此次大動作調整行政區劃一個突出的背景，是江蘇省正加快推動“省管縣”步伐。
　　近年來，為深化行政管理體制改革、推動縣域經濟發展，我國逐步推進“省管縣”管理體制改革。2005年6月，溫家寶總理在全國農村稅費改革試點工作會議上指出：“要改革縣鄉財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進‘省管縣’的改革試點。”黨的十六屆五中全會也提出要優化組織結構、減少行政層級，條件成熟的地區可以實行省直管縣的財政體制。
　　江蘇展開對“省管縣”的探索已經持續數年，坊間傳言甚多。去年11月30日，江蘇省委、省人民政府正式印發《關于開展省直管縣體制改革試點工作的意見》，正式確定昆山市、泰興市和沭陽縣為江蘇省直管縣體制改革試點縣（市）。
　　根據該文件精神，江蘇此次“省管縣”試點改革與此前各地試點“省管縣”僅限于財政體制不同，改革內容涉及“調整行政管理體制、擴大行政管理權限”，明確規定：“在維持試點縣（市）行政區劃、統計口徑隸屬關系和干部管理體制不變的情況下，由省政府直接領導試點縣（市）政府的工作。”
　　根據整體部署，作為江蘇省第一批“省管縣”試點，昆山、泰興、沭陽三地自2012年10月1日起直接向江蘇省政府匯報工作，向省政府直接負責。以昆山市為例，試行“省管縣”以后，昆山地稅、國土等管理權限將收歸省里，而蘇州與昆山之間的關系限于“重點加強土地利用和城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務等方面的統籌協調”。
　　這意味著GDP超過2000億元、多年占據我國“百強縣”頭把交椅的昆山，將與蘇州漸行漸遠。
　　誰會成為下一個昆山？這甚至讓蘇州的普通市民也頗為緊張。“上面動一個手指，下邊就傷心欲絕。”蘇州網友覓渡橋畔說，“如果沒有應對措施，省管縣以后蘇州賬面上的數字一定會很難看。”在互聯網上，一些蘇州市民持有同樣的看法。
　　這個“應對措施”就是合并同樣體量巨大的吳江。“省管縣是不可阻擋的趨勢。”蘇州市政協常委馬亞中認為，在“五虎上將”都被省里收走之前，把吳江合并過來有利于緩減昆山被省直管后對蘇州的沖擊。
　　從本位角度，對蘇州而言，如果“五虎上將”均試行“省管縣”，局面不敢想象。
　　傳統上，蘇州盡管有著2500年的建城史，但始終以小橋流水、江南園林的人間天堂而著稱于世，境內自然資源匱乏，幾無現代工業基礎。當代蘇州的奇跡緣起于改革開放以后的鄉鎮企業崛起，繼而是外資經濟蓬勃至今。只是，除去堪為中國和新加坡合作典范的蘇州工業園區，所有的“奇跡”都發生在蘇州管的各個縣級市。
　　“現在能拿到一個吳江已經很不錯了。”徐偉榮認為，原吳江市總面積近1200平方公里，幾乎與蘇州原有城區面積相當；經濟總量上，吳江也與蘇州原有中心城區總和相差不多。
　　“吳江設區后，對蘇州中心城市做大做強的幫助是非常明顯和有力的。”蘇州市副市長、吳江區委書記徐明表示，吳江的加入將有助于中心城區的GDP占到全蘇州市一半以上，對擴大蘇州中心城市首位度意義巨大。
　　所謂中心城市首位度，是指在區域經濟發展中，中心城市所發揮的帶動和引領作用，以及對區域資源進行整合、統籌的能力。這是一個長期讓蘇州人困擾的話題——蘇州對下屬各個縣級市輻射力和吸引力不強。
　　財政體制的變與不變
　　如今，吳江的加入為蘇州提供了一次難得的機遇。“核心是兩點，一個是管理體制，一個是財政體制，這兩點市政府要抓在手中。”在徐偉榮看來，這是蘇州經過十年博弈力主合并吳江的動力所在。
　　事實上，為保證吳江撤市設區的平穩過渡，蘇州官方一再公開宣示將保持現有機制體制“五年不變”。不過，據《瞭望東方周刊》記者多方了解，“五年不變”具體版本曾在蘇州高層出現多次反復。
　　在蘇州正式對外公布此輪行政區劃調整方案之前，時任蘇州市副市長、吳江市市委書記徐明在8月30日舉行的吳江全市領導干部會議上講話時，曾透露“五年不變”的具體內容是：“原吳江市的事權不變；經濟管理權限不變；財稅體制保持不變；享受的優惠政策保持不變；機構、人員待遇維持不變”。徐明在會上說，除了“吳江市”變成“吳江區”以外，公安局不會改為公安分局，其他部門也不會改為蘇州市級下屬部門。
　　在兩個月后舉行的蘇州行政區劃調整新聞發布會上，蘇州市委常委、蘇州市副市長周偉強也首度對外界介紹“五年不變”的具體涵義，版本與徐明所說有所不同，其內容為“一是保持原縣級市事權不變；二是保持經濟管理權限不變；三是保持行政區劃的完整性不變；四是保持優惠政策不變；五是保持機構及福利待遇不變”。
　　上述兩個版本的變化在于“財稅體制”。
　　10月29日吳江撤市設區大會上，《瞭望東方周刊》記者注意到，與會的江蘇省委常委、蘇州市委書記蔣宏坤在發表講話提及“五年不變”以及隨后當地官方媒體的報道中，依然說“財稅體制不變”。
　　據吳江市委一官員向《瞭望東方周刊》透露，這是因為工作人員未注意到表述版本的前后變動，采用了最初說法而出現的紕漏。
　　對蘇州而言，此輪行政區劃調整的另一結果是重新燃起了蘇州長期以來夢想升格為副省級城市的希望。
　　主張蘇州是“中國第一地級市”的嵇元認為，“蘇州受到不公正待遇已經太久了”，“無論是從經濟總量，還是從城市發展水平來看，蘇州都不應該像普通地級市一樣被對待。”
　　根據有關政策，在國民經濟和社會發展規劃上，擁有與省級政府相同的權限，國務院等主管部門將副省級市視為省一級計劃單位。
　　為此，蘇州近十余年來爭取升格為副省級城市的努力未曾停止過。在徐偉榮的印象中，他親歷過的歷任蘇州市委書記、市長在任時均做過努力。“根據當時的測算，蘇州升格后，江蘇省財政一年要少拿80多多個億。”由此，這也成為蘇州試圖升格的重大障礙，
　　“誰愿意失去這一大財源？”
　　自上世紀90年代以來，幾乎歷任蘇州市委書記、蘇州市長均獲提升，包括擔任江蘇省委書記、省長，或者是調任外省市、中央部委的省部級職位。
　　“是虎還是貓，要拭目以待”
　　顯而易見的是，“五年不變”旨在保持吳江撤市設區的平穩過渡，而更深遠的意義則是繼續保持原有縣城經濟的活力。
　　據徐偉榮介紹，原吳縣市拆分成吳中區、相城區時，蘇州也曾提出過渡期三年，在三年期滿后又提出順延三年，“現在都十年了不再提了，繼續保持原有體制。”
　　“吳中、相城是不是依然還保留著縣域經濟的活力？”私下里，多位蘇州中層干部對《瞭望東方周刊》均提出這樣的問題。
　　幾年前，圍繞著東太湖沿岸，蘇州市吳中區和吳江市分別啟動濱湖新城項目建設。就在吳江撤市設區后的第二天，吳江濱湖新城總部經濟區的18棟總部經濟大樓正式開工建設。
　　“他們吳中的濱湖新城呢？現在連基礎設施都沒有做好。”一位吳江干部向《瞭望東方周刊》記者表示，“不是他們不想做，是他們沒錢沒活力。”
　　“對吳江來說，市轄區并不見得是非常好的機制。”上述干部對本刊記者表示，如果吳江徹底變身市轄區，“權限太小，套進這個籠子，就沒法發展了。”該干部舉廣東順德為例，原廣東省順德市是“廣東四小虎”之一，曾位居我國“百強縣”第1名。2002年底，順德撤市設區成為佛山市的市轄區。
　　此后，圍繞順德撤市設區的利弊多有議論。2009年，廣東加大順德管理體制改革步伐，賦予順德在經濟社會文化等方面行使地級市管理權限；不到兩年，早已不是縣級市的佛山市順德區成為廣東省首個省直管縣改革試點，這一不尋常的動作再次激活輿論對于順德、南海等地撤市設區利弊的議論。
　　“如果順德現在還是縣級市，昆山絕對不會是第一名。”徐明說，吳江原是全國百強縣第9名，是因為排在前面的縣都改成區了，吳江才變成第5名的。
　　“在撤市設區大會上，我有個表態：堅決按照蘇州市委市政府的指示辦，堅決探索新的體制機制。”徐明說，“探索新的體制機制”將是接下來吳江面臨的重要課題。“昆山和吳江這兩只虎還是不是虎，還是會變成貓，我們都需要拭目以待