緬甸政黨體制變革及未來走向

　　2010年11月7日，緬甸舉行了20年來的首次多黨大選，代表軍方利益的聯邦鞏固與發展黨（鞏發黨）以及代表民主派的全國民主聯盟（民盟）等37個政黨的3000余名候選人參選，角逐緬甸聯邦及各省、邦議會的1163個議席。2011年2月4日，緬甸聯邦議會選舉前總理登盛為總統、丁昂敏烏和賽茂康為副總統。3月30日，登盛領導的緬甸新政府宣誓就職。
　　緬甸新政府上臺后，開始進行大幅度政治改革：2010年11月14日，釋放多年來一直遭到“軟禁”的反對派領導人昂山素季，取消對其長達20余年、時斷時續的人身限制；取消對境外媒體采訪的限制以及逐步放寬對國內媒體的出版審查并最終在2012年8月完全取消對報刊雜志的新聞審查；從2011年5月起實行多次“大赦”，分批釋放“政治犯”。
　　在此次緬甸“民主之春”的影響下，緬甸的政黨體制和政黨政治也經歷了前所未有的變化。
　　緬甸政治生態的變化
　　與政黨制度的變革
　　一 、緬甸政黨制度的歷史沿革
　　緬甸政黨制度自創立以來命運多舛。1948年1月4日，緬甸脫離英聯邦獨立后一直奉行西方式、多黨競爭的議會民主制。1962年奈溫將軍發動政變，推翻民選的吳努文官政府，開始了長達26年的軍人統治，緬甸多黨制就此夭折。1974年1月，奈溫組建了 “社會主義綱領黨”，從此開始了一黨專政的時代。
　　1988年，在全國的抗議浪潮中奈溫被迫下臺。同年9月18日，緬甸軍人再度發動政變，接管國家政權，成立“國家恢復法律和秩序委員會”（1997年11月15日更名為“國家和平與發展委員會”）。
　　1990年，緬甸舉行大選，迎來恢復多黨民主制的又一重要機遇。昂山素季領導的民盟贏得485 個議席中的 396席，親政府的“民族團結黨”僅獲得10個議席。但緬甸軍人政府以“先制憲，后交權”為由拒絕向昂山素季移交權力，緬甸民主化及重新恢復多黨制的努力最終功虧一簣。
　　2008年5月，緬甸舉行新憲法草案全民公決并通過了該草案。根據新憲法，緬甸將恢復多黨制并在2010年舉行1990年以來首次多黨大選。大選后產生的議會實行兩院制：人民院共440名議員，其中按各鎮區人口比例分配名額的330名議員由選舉產生，其余110人由武裝部隊總司令提名。民族院共224名議員，其中每個邦、省（含首都內比都聯邦區）各有代表12名，共計168名，其余56人由武裝部隊總司令提名。
　　2010年3月，緬甸政府頒布了包括《政黨登記法》在內的一系列大選相關法律。根據新的《政黨登記法》，包括民盟在內的現有10個合法政黨必須重新進行政黨登記。《政黨登記法》規定正在服刑的人員不能參加任何政黨，這就意味著正處于軟禁中的昂山素季將無法代表緬甸民盟參選。《政黨登記法》還規定，如果政黨不能提出三名候選人參加聯邦或省邦議員選舉，那么該政黨就不能繼續合法存在，這實際上意味著抵制大選的政黨將被完全剝奪合法存在的資格。3月29日， 民盟決定拒絕進行政黨重新登記。民盟也隨即被宣布“自動解散”。
　　二 、緬甸政治改革背景
　　緬甸政治改革有其自身的內在邏輯，不僅是緬甸內部自身發展的需要，也是國際及地區局勢變化等因素共同作用的結果。
　　首先，政治改革是緬甸“民主路線圖”計劃要求的自然產物。
　　1993年，緬甸召開國民代表大會并于2003年8月公布七點“民主路線圖”，逐步向“有紀律的民主”制度過渡。具體步驟為：第一步，重新召開1996年中斷的國民大會；第二步，召開國民大會，逐步開始各項工作進程，建立一個真實的、有充分秩序的民主制度；第三步，按照國民大會制定的基本原則起草新憲法草案；第四步，舉行全民投票，通過憲法草案；第五步，舉行大選組成議會；第六步，按照新憲法召開議會；第七步，由選舉產生的國家領導人、內閣及權力機構領導國家邁向現代化的、發達的現代民主國家。[1]
　　2008年，新憲法經全民公決批準。2010年11月7日，最終舉行了20年來的首次多黨大選，產生新的“民選”政府，“民主路線圖”最終完成。
　　其次，政治改革是緬甸政府尋求政權“合法性”和獲得國際支持的前提條件。
　　1990年以后西方國家持續在民主、人權等方面對緬甸軍人政權施加政治和經濟壓力。政治上要求釋放昂山素季，向反對派移交權力，改善緬甸國內的人權狀況。2005年，美國稱緬甸為“暴政前哨”和“邊遠的暴政”并多次試圖推動聯合國安理會通過制裁緬甸的決議。歐盟把緬甸的人權問題作為東盟與歐盟發展合作的前提條件，使東盟與歐盟之間的多次高層會晤延期、降低規格甚至取消。經濟上對緬甸開始長達20年的制裁，美國國會為此多次通過對緬甸制裁法案。緬甸在國際社會長期處于孤立狀態。西方國家以2010年緬甸大選存在“瑕疵”為由始終未承認緬甸新政府的“合法性”。
　　緬甸新政府意識到要取得國際社會對緬甸新政府“合法性”的認可只有在國內政治改革取得突破性進展前提下才有可能。
　　第三，政治改革是緬甸國家實現經濟發展、改善民生的客觀要求。
　　西方國家對緬甸實施的長期經濟制裁重創了緬甸經濟，嚴重制約了緬甸的經濟發展。緬甸至今尚未能建立門類齊全的工業體系，產業結構極不合理。政府收入的主要來源仍然主要依靠石油、天然氣、礦產資源等原材料出口。人民生活水平低下，民生艱難。1987年緬甸開始淪為世界最貧窮國家之一。緬甸新政府上臺后，多次強調將改善民生作為第一屆政府的主要工作目標。但如果政府短期內不能迅速發展經濟，解決民生問題，鞏發黨將難以贏得下次大選甚至可能引發社會不穩定。而發展經濟的首要前提是與西方國家改善關系，為最終全部解除制裁創造條件。
　　第四，政治改革也是解決國內錯綜復雜民族矛盾的唯一方法。
　　緬甸共有135個民族，除主體民族緬族外，其余少數民族占據國家三分之一的人口和三分之二的國土。1947年2月，有關各方簽訂了《彬龍協議》，規定各個少數民族地區在國家政治中享有充分自治，并且各個少數民族地區人民享有民主國家公民所享有的各項權利。
　　緬甸獨立后，緬族長期主導政權，與少數民族矛盾尖銳，國家陷入長期內戰。2010年大選中，多個少數民族政黨參選并在中央及地方議會中獲得議席，議會選舉撣族人賽貌康為副總統，少數民族在各級議會中獲得了一定的發言權，初步改變了軍人政府時期各少數民族難以參政的局面。新政府希望以此推動國家和解，實現民族團結。
　　但緬甸國內少數民族間的對立和沖突并未因2010年大選得到徹底平息，少數民族武裝割據的局面沒有根本改變。緬甸政府在過去幾十年中采取過武力圍剿與和談等多種方式，都未能徹底消滅少數民族武裝。2011年6月，緬甸政府與國內第二大少數民族武裝——克欽獨立軍之間發生停火17年以來最嚴重的武裝沖突，使緬北局勢再度緊張。
　　緬甸政府意識到與國內少數民族武裝間的沖突將繼續影響緬甸國家的統一和穩定，解決沖突的唯一方法就是通過政治改革，通過建立真正的聯邦制解決各民族間的敵視和對抗。
　　三 、緬甸政黨制度的變革
　　緬甸啟動政治改革進程后，緬甸的政黨制度也進行了一些相應的調整，昂山素季領導的民盟開始重返緬甸政壇。
　　2011年10月，緬甸聯邦議會通過修改《政黨登記法》的議案。11月5日，緬甸總統吳登盛批準了修改后的新《政黨登記法》，取消了對政黨登記以及候選人背景的諸多限制，原有法律中有關所有政黨必須“保護”2008年憲法的相關規定改為所有政黨必須“尊重和遵守”2008年憲法。同時，也取消了原有法律中關于“服刑人員不得加入政黨”的禁令，這樣，昂山素季重返政壇的最后障礙也被清除了。
　　11月18日，緬甸民盟宣布重新注冊登記并參加2012年4月進行的議會補缺選舉。12月13日，緬甸聯邦選舉委員會正式批準民盟重新注冊為合法政黨。2012年1月18日，昂山素季本人正式登記參加4月的緬甸議會補缺選舉。
　　2012年4月1日，緬甸舉行了議會補缺選舉，共選出聯邦議會上下兩院和地方議會共45個席位。民盟取得壓倒性勝利，包括昂山素季本人在內的共43名候選人當選。
　　緬甸現有政黨及其力量整合
　　1990年緬甸舉行大選時共有93個政黨參加競選，后大批政黨自行解散或被緬甸政府取締，只有10個政黨得以維系。截至2010年6月，緬甸全國共有42個政黨向聯邦選舉委員會提交了組建政黨或重新注冊申請，最終共有37個獲得批準注冊的政黨參加2010年11月7日大選。
　　緬甸現有政黨依據其奉行的政治理念和意識形態基本可以劃分為三個不同的政治集團。
　　一 、民主派集團
　　民主派主要由在1988年緬甸民主運動中形成的民運組織構成，包括昂山素季為首的民盟和緬甸國內一些推崇西方自由民主價值觀的民主派政黨和組織。
　　在民盟取得合法地位后，緬甸國內各民主派政黨也在經歷重新的分化組合。
　　2012年4月1日，緬甸舉行了議會補缺選舉，民盟共43名候選人當選，民盟也成為緬甸議會中最大反對黨。
　　2010年5月，在民盟決定不參加2010年大選后，該黨內部分黨員因不滿這一抵制大選的決定，另組新黨——緬甸“全國民主力量”。“全國民主力量”在2010年大選中總計取得16個國會議席，議員席位總數為參選政黨并列第5位。在緬甸各級議會中，民盟和“全國民主力量”不僅進行各種合作，而且“全國民主力量”領導人也多次表示民盟決定重新注冊并參與國家政治生活，該派將考慮重新加入民盟。
　　二 、親軍方政黨集團
　　代表軍方利益的主要有兩大政黨即緬甸鞏發黨及民族團結黨。鞏發黨主席為緬甸聯邦共和國現任總統登盛。該黨的前身是1993年9月成立的“聯邦團結發展協會”，原為親政府的社會團體。2010年4月，緬甸軍方改組，包括總理登盛在內的一批高官正式從軍隊退役并成立了鞏發黨參加大選。民族團結黨由原執政的緬甸社會主義綱領黨于1988年9月24日改組而成。
　　在2010年大選中，鞏發黨共獲得聯邦和省、邦議會的883個議席，在各級議會中均成為多數黨，加上軍方自動獲得的25%的議會席位和民族團結黨的議席，親軍方陣營仍牢牢保持對議會的掌控。
　　三、中間勢力集團
　　中間力量指的是那些既不親軍方也不屬于民主反對陣營的第三方政治勢力。他們雖然認為2008年憲法和2010年大選均缺乏公正，但仍不失為走向民主變革的第一步。因此，多數中間力量政黨均參加了2010年大選，但所得議席很少。
　　美國與緬甸政治體制改革
　　美國對緬甸的政治改革一直保持著密切關注，美國高官頻頻訪緬，力圖對緬甸政府施加影響。
　　2011年11月30日至12 月2日，美國國務卿希拉里對緬甸進行了名為“破冰之旅”的歷史性訪問，這也是美國國務卿自50年前緬甸實行軍人統治以后首次訪緬。在緬期間，登盛總統與希拉里會面時希拉里強調在緬甸政府釋放國內全部政治犯、停止鎮壓少數民族、停止與北朝鮮的軍事往來等三個方面取得進展的同時，將逐步減少對緬的旅游限制和進出口限制等制裁措施并將考慮恢復雙邊大使級外交關系。
　　隨著緬甸政治改革的深入，美國也根據“以行動對行動”的原則，開始逐步解除對緬實施了長達20年的經濟制裁。
　　2012年2月6日，美國宣布一項對國際金融機構禁止與緬甸合作的豁免令，不再反對世界銀行、亞洲開發銀行及國際貨幣基金組織等國際金融機構赴緬甸進行“評估工作”或對緬甸提供有限的技術援助。7月11日，美國總統奧巴馬宣布批準美國企業對緬甸投資，允許美國企業在緬甸拓展業務，但依然禁止美國企業與緬甸軍方企業的合作。8月29日，在緬甸總統登盛即將赴紐約出席聯合國大會的前夕，美國宣布取消對緬甸某些個人的簽證禁令，以促進美國同緬甸政府的交往。9月27日，美國國務卿希拉里·克林頓在紐約聯大會議期間會晤緬甸總統登盛，宣布將放寬對緬甸商品進口美國的限制，以回應緬甸繼續朝改革方向邁進的努力。11月16日，在美國總統奧巴馬即將展開對緬甸歷史性訪問的前夕，美國宣布放寬對緬甸產品的進口限制。除產自和加工于緬甸的紅寶石和硬玉外，美國將向緬甸其他商品開放市場。
　　除了與緬甸政府的高層來往和對話外，美國還注重與未來可能主導緬甸政壇的反對黨之間進行高層互動。
　　美國高官歷次訪緬期間必然要與昂山素季會面，聽取她對緬甸政治改革進程的意見。2012年9月，在美國國會的邀請下，昂山素季對美國開始了長達17天的“馬拉松”訪問。在美期間，她受到了國家元首似的禮遇，領取美國國會頒發給平民的最高榮譽勛章——美國國會金質獎章，還與希拉里進行了會談。
　　緬甸政黨政治發展前景
　　首先，未來緬甸政治改革的重點將逐步圍繞憲法和政黨制度改革等焦點議題展開，核心問題是維持現有的“軍人主導型”多黨制還是通過憲法改革建立全新的“軍人參與型”多黨制。執政的鞏發黨利用在議會中的多數席位堅持現有政黨體制不變或只進行微調，而反對黨陣營堅持大幅降低軍人在議會中所占席位的比例，減少軍人對政治的參與。由于執政的“聯邦鞏固和發展黨”高層絕大多數為軍人出身，憲法和政黨制度改革問題必然會涉及他們的既得利益，從這個意義上說，緬甸的政治改革開始進入了“深水區”。
　　其次，隨著距離緬甸2015年大選日期逐步臨近，緬甸各政黨已經開始著手為2015年大選做準備。
　　2012年10月，緬甸執政黨鞏發黨召開代表會議，總統登盛戰勝呼聲甚高的國會議長、鞏發黨副主席吳瑞曼當選該黨新主席。這就意味著登盛很有可能繼續代表鞏發黨角逐下屆總統寶座。反對黨陣營也在加緊進行力量重新組合。可以預見，2015年大選將會是緬甸回歸多黨制后競爭最為激烈的一次選舉。
　　（作者系中國社會科學院亞太與
　　全球戰略研究院副研究員）
　　（責任編輯：徐海娜）
　　[1] 杜繼鋒.亞太地區發展報告 （2004）[M].北京：社會科學文獻出版社，2005：12