面向未來的中國城鎮(zhèn)化道路

從工業(yè)革命以來的人類發(fā)展史看，一國要實現(xiàn)現(xiàn)代化，在推進工業(yè)化的同時必須同步推進城市化。現(xiàn)代化既是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過程，也是社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過程。到本世紀中葉，中國要基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化強國，必須堅定不移、積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化。

一、城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化的必由之路

城鎮(zhèn)化事關(guān)中國現(xiàn)代化建設全局，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、擴大國內(nèi)需求的戰(zhàn)略重點，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要動力，也是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑。

城鎮(zhèn)化是雄厚的內(nèi)需潛力不斷釋放的過程，實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略必須以城鎮(zhèn)化為依托。中國城鎮(zhèn)化正處于深入發(fā)展階段，蘊含著巨大的內(nèi)需空間。據(jù)有關(guān)預測，到2030年中國城鎮(zhèn)化率將達到65%左右，這意味著將有3億農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)工作生活，這將帶來消費觀念和生活方式的深刻變化，帶來城鎮(zhèn)消費群體的迅速擴大。目前城市居民人均生活消費支出是農(nóng)村居民的3.6倍，將3億農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城市居民，按現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民實際消費水平計算，中國居民生活消費支出將新增3.5萬億元，占目前居民消費總量的26.3%。同時，滿足人們進城需要的城市基礎設施、公共服務設施和住宅建設等，更具有廣闊的增長空間，將為擴大內(nèi)需提供最強大、最持久的內(nèi)生動力。

城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)要素在區(qū)域空間合理積聚的過程，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必須以城鎮(zhèn)化為載體。近現(xiàn)代以來經(jīng)濟發(fā)展的一個普遍規(guī)律是，沿海國家的經(jīng)濟發(fā)展，多從該國沿海地區(qū)開始，然后沿著內(nèi)河向內(nèi)地延伸。中國也在經(jīng)歷類似情況，改革開放30多年來，環(huán)渤海、長三角、珠三角等地區(qū)率先開放發(fā)展，在形成外向型經(jīng)濟格局的同時，也形成了人口經(jīng)濟集聚程度較高的城市群，有力地帶動了東部沿海地區(qū)的快速發(fā)展。而處于內(nèi)陸的中西部地區(qū)發(fā)展相對滯后。2010年東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率平均達到60%，而中部、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率平均只有45%和41%。在中西部地區(qū)一些資源環(huán)境承載能力較強的區(qū)域加快培育發(fā)展新的城市群，促進經(jīng)濟增長和市場空間由東向西、由南向北梯次拓展，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。

城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口生產(chǎn)生活方式發(fā)生轉(zhuǎn)換的過程，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾必須以城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設雙輪驅(qū)動為支撐。農(nóng)村人口過多、農(nóng)業(yè)水土資源緊缺，使得土地規(guī)模經(jīng)營難以推行，傳統(tǒng)生產(chǎn)方式難以改變，這是“三農(nóng)”問題的根源。中國人均耕地資源僅0.09公頃，不到世界平均水平的40%；人均水資源僅2090立方米，約為世界平均水平的28%。破除這一矛盾必須超越農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的層面，堅持以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的方針，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。隨著農(nóng)村人口逐步向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村居民人均資源占有量會相應增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和商品化率將得到提高，有利于提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、市場化水平，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，從根本上增加農(nóng)民收入，有力推動新農(nóng)村建設。

二、中國城鎮(zhèn)化步入轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低、速度快的歷程，取得了顯著成效，突出表現(xiàn)在三個方面：

一是城鎮(zhèn)人口迅速增加，城市化率大幅提高。1978年到2011年，城鎮(zhèn)人口從1.72億人增加到6.9億人，城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到51.27%，達到世界平均水平。

二是城市數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，形成若干具有國際影響力的城市群。1978年至2010年，城市數(shù)量從193個增加到657個。環(huán)渤海、長三角、珠三角三大城市群以不足4%的國土面積，集聚了18%左右的人口，創(chuàng)造了40%左右的國內(nèi)生產(chǎn)總值，成為參與國際經(jīng)濟合作與競爭的主要平臺。

三是市政公用設施服務能力明顯提升，人居環(huán)境逐步改善。“十一五”期間，城市道路長度從24.7萬公里增加到29萬公里，城市公交專用道從無到有，建成投產(chǎn)3726公里。城市污水處理率從52%提高到82.3%，人均住房面積從26.1平方米提高到31.6平方米。市政公用設施服務能力的大幅提升，擴大了城市人口容量，提高了城市現(xiàn)代化水平。

在中國城鎮(zhèn)化取得巨大成就的同時，我們也清醒地認識到，前進道路中還面臨著諸多困難和挑戰(zhàn)，主要是以下四個方面：

一是城市發(fā)展可持續(xù)性的挑戰(zhàn)。土地、水、能源等是城市發(fā)展的重要物質(zhì)基礎，而中國人均資源能源都相對匱乏。同時，城鎮(zhèn)化的低密度化傾向比較嚴重，城鎮(zhèn)空間增長快于城鎮(zhèn)人口增長。城鎮(zhèn)化進程中占用國土空間過多，耕地減少過多過快，不僅威脅到國家糧食安全，也威脅到國家生態(tài)環(huán)境安全。

二是城鎮(zhèn)化空間布局的挑戰(zhàn)。中國城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)明顯的東高西低特征，東部一些地區(qū)人口資源矛盾加劇，中西部許多地區(qū)的潛力還沒有得到充分發(fā)揮。城市群數(shù)量不足與質(zhì)量不高并存，中小城市潛力還沒有得到充分發(fā)揮，小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模偏小，集聚產(chǎn)業(yè)和人口能力有限。城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，導致人口大規(guī)模流動、資源大跨度調(diào)運，既增加了社會成本，也加劇了人口資源環(huán)境間的矛盾。

三是城市公共服務供給能力的挑戰(zhàn)。由于城市教育、醫(yī)療、社會保障、保障性住房等公共服務供給能力薄弱，大量進入城市的農(nóng)民工并沒有享受到與城市居民平等的公共服務。2011年有1.59億在城市工作半年以上的農(nóng)民工及其家屬，他們已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的主體，卻不能完全融入城市生活，處于“半市民化”狀態(tài)，長此下去，容易引發(fā)社會矛盾。

四是城市治理能力的挑戰(zhàn)。隨著人口向城市快速集中，城市配套設施建設與管理服務水平卻難以適應，未能同步提升。近年來一些城市出現(xiàn)的交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染、事故災害等問題，對城市治理能力形成新的挑戰(zhàn)。同時，從規(guī)劃、建設和運營等環(huán)節(jié)創(chuàng)新城市基礎設施管理模式，也對城市政府提出新的要求。

面對這些新情況、新問題，我們對中國未來城鎮(zhèn)化的總體判斷是：中國城鎮(zhèn)化已進入質(zhì)量與速度并重發(fā)展的新階段，其基本態(tài)勢是：第一，城鎮(zhèn)化仍將處于較快發(fā)展階段。按照城市化發(fā)展規(guī)律，城市化率在30%～70%的區(qū)間是快速發(fā)展階段，目前中國仍處于這個階段。城鎮(zhèn)化持續(xù)快速發(fā)展將推動中國經(jīng)濟持續(xù)快速增長，而伴隨經(jīng)濟持續(xù)快速增長，城鎮(zhèn)化進程也將不斷向前深入發(fā)展，特別是擴大內(nèi)需戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進，將會進一步激發(fā)城鎮(zhèn)化內(nèi)在潛力，增強城鎮(zhèn)化發(fā)展動力。

第二，城鎮(zhèn)化發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)型。中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破50%，這是城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)折的重大標志。同時城鎮(zhèn)化發(fā)展的外部條件和內(nèi)在動力正在發(fā)生深刻變化，傳統(tǒng)速度型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式越來越難以為繼。隨著農(nóng)民生活水平的提高，主要依靠廉價農(nóng)村剩余勞動力供給推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式越來越難以持續(xù)；隨著資源環(huán)境瓶頸制約日益加劇，主要依靠大量消耗土地資源推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式越來越難以持續(xù)；隨著公共服務供求矛盾日益凸顯，主要依靠低成本公共服務推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式也越來越難以持續(xù)。城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度擴張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型勢在必行。

第三，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展條件日趨成熟。中國城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力、基礎設施和服務功能不斷增強，城鎮(zhèn)從外延擴張轉(zhuǎn)向品質(zhì)提升的物質(zhì)基礎已經(jīng)具備。基本公共服務制度不斷健全，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化面對的社會福利阻力正在逐步弱化。基礎設施特別是交通設施網(wǎng)絡不斷完善，城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)優(yōu)化的基礎條件日臻完備。同時，近些年中國在一些地方開展的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點，為破除城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度障礙積累了豐富經(jīng)驗。

三、走公平共享、集約高效、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化道路

中國城鎮(zhèn)化的長期性、艱巨性和復雜性，要求我們必須從實際出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥地走出一條公平共享、集約高效、可持續(xù)的中國特色城鎮(zhèn)化道路。公平共享，就是要堅持以人為本、統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)步推進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，促進基本公共服務均等化，使城鄉(xiāng)居民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。集約高效，就是要堅持合理布局、以大帶小，培育壯大城鎮(zhèn)群，使城鎮(zhèn)化的布局和形態(tài)與資源環(huán)境承載能力相匹配。可持續(xù)，就是要堅持節(jié)地節(jié)能、生態(tài)環(huán)保，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，加快建設綠色低碳、和諧宜居的新型城鎮(zhèn)。

優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。加快構(gòu)建“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，優(yōu)化提升京津冀、長三角和珠三角城市群，逐步打造東部地區(qū)更具國際競爭力的城市群；在中西部資源環(huán)境承載能力較強的地區(qū)，培育壯大若干城市群；積極挖掘現(xiàn)有中小城市發(fā)展?jié)摿Γ瑑?yōu)先發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢明顯、基礎條件較好的中小城市；有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市。圍繞城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，完善綜合交通運輸網(wǎng)絡，統(tǒng)籌推進鐵路、公路、水運、航空、輸油氣管道和城市交通基礎設施建設，發(fā)揮其對城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐和引導作用。

推進基本公共服務均等化。中國現(xiàn)行的戶籍制度，造成了傳統(tǒng)意義上的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，又產(chǎn)生了在城鎮(zhèn)化進程中原居民與新居民（即農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口）之間新的二元結(jié)構(gòu)。打破這種二元結(jié)構(gòu)，需要統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。既要逐步把有穩(wěn)定勞動關(guān)系并在城市居住一定年限的農(nóng)民工及其家屬轉(zhuǎn)為城市居民，更要加快建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，逐步剝離附加于戶籍制度上的不公平福利制度，逐步縮小城鄉(xiāng)間人民生活水平和公共服務差距，促進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在勞動報酬、勞動保護、子女教育、社會保障、醫(yī)療服務、住房租購等方面與城市居民享有同等待遇，為在全國范圍內(nèi)實行居住證制度奠定基礎。

提高城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力。建設集約緊湊、綠色低碳、和諧宜居、富有特色的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)，完善城鎮(zhèn)功能，增強綜合承載能力。引導城鎮(zhèn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，提高就業(yè)吸納能力；優(yōu)先發(fā)展城鎮(zhèn)公共交通，提高公交出行比例；健全城鎮(zhèn)公共服務體系，提高教育、醫(yī)療、社保、住房等保障水平；構(gòu)建社區(qū)綜合管理和服務平臺，提高社區(qū)自治和服務功能；推動綠色消費模式，發(fā)展節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品、節(jié)能環(huán)保汽車和節(jié)能省地型住宅，提高能源資源利用效率；更新城鎮(zhèn)管理理念，創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理方式，完善城鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)，提高城鎮(zhèn)管理的科學性和有效性，實現(xiàn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。

（作者系國家發(fā)展和改革委員會副主任）