權力制衡理論發展對完善我國權力監督體系的啟示

權力具有極強的擴張性，公共權力不受約束必然導致腐敗，一旦失衡便會禍國殃民，因此權力制衡是世界各國憲政的最基本要求。新中國成立以來，我國不斷健全和完善國家權力制衡機制，謀求建立科學、民主、高效、和諧的權力監督體系，但權力濫用、貪污腐敗等不和諧現象依然存在。不斷探索和實踐具有中國特色的權力制衡理論模式，依然是當今我國政治體制改革的重要內容。

一、權力制衡理論之探析

（一） 理論淵源

兩千多年前，亞里士多德提出平衡政體理論和分權思想，指出“一切政體都有三個要素，作為構成的基礎”，即“議事機能”、“行政機能”和“審判機能”，這是迄今歷史上最早的關于權力分化思想的理論。古羅馬時期，在亞里士多德思想基礎上，波利比提出，為保持政體平衡，羅馬政體分為三種權力機關即“執政官、元老院、公民大會”，三種權力機關在分權基礎上相互配合制約；后西塞羅又提出，要加強對行政權的限制，在立法、行政、司法權之間，設置嚴格的制約模式。上述思想是權力制衡理論的最初萌芽。

十七、十八世紀資產階級革命時期，權力制衡理論得以真正發展，典型代表人物是洛克與孟德斯鳩。洛克認為，國家權力應劃分為“立法權、行政權、對外權”三部分，通過分權以實現對權力的制衡。孟德斯鳩在洛克的基礎上，提出應以權力制約權力。他提出立法權、行政權、司法權應相互獨立、互相制衡、通力合作、協調并進，這就是權力制衡理論的早期雛形。在所有權力制衡理論中，孟德斯鳩理論最為新穎和豐富，也最具有實踐意義和價值，近現代許多西方資本主義國家政體的分權制衡模式，都是根據其理論而設計和創立的。

后權力制衡理論伴隨著國家社會政治理論實踐發展，形成了兩大分支，即資產階級權力制衡理論實踐與無產階級權力制衡理論實踐。

（二） 資產階級權力制衡理論實踐

權力制衡理論在西方資本主義國家實踐中，主要派生為兩大模式，一是總統制權力制衡模式，二是議會制權力制衡模式。

在總統制下，立法、行政和司法機構之間，相互獨立并互相制約，形成相應的權力分立和制衡格局。總統制權力制衡模式優點在于：公民直接投票選舉總統，監督其行使職權，具有高度民主性；議會無權更迭政府，總統也無權解散議會，權力具有高度獨立性。總統具有固定任期，最高行政權責任更加明確，易于制約監督。其局限性是：總統選舉制的博弈特性和任期剛性，易導致失敗者游離于民主規則以外另尋途徑；立法與行政機關的選舉基礎相對獨立，易造成民意難以準確表達。

在議會制下，選民通過選舉產生立法機關即議會，后由多數黨或政黨聯盟，組成內閣，行使政府職權。議會制權力制衡模式優點是：議會選舉中，多黨均可獲得不同程度議席，有利于各黨派之間相互監督制約；議會的不信任票能使總理或首相倒臺，同時總理或首相可據憲法隨時解散議會、舉行重選，立法與行政機關相互制約程度較高；政府首腦任期非剛性，議會可隨時在任期內罷免首相或總理，解散內閣，有利于議會充分發揮監督作用。其不足是：多黨同時占據議會議席，易導致多黨聯合執政，引發政治動蕩，造成政府頻繁更迭；為得到多數選舉席位，迫于政黨和議會壓力，議員往往會按指定方式投票，易造成立法機關無法獨立制衡。

（三） 無產階級權力制衡理論早期實踐

權力制衡理論在社會主義國家的早期實踐，主要是巴黎公社、蘇維埃政權對權力制衡理論的實踐探索。

巴黎公社成立于1871年，它廢除了資產階級議會制，由選民直接投票，選舉出自治組織即公社委員會，全面掌握最高權力，立法權與行政權相統一，司法權相對獨立。其顯著特點是：廢除了中央集權的行政官僚體制，實行“自下而上”的民主選舉體制，公民直接行使的選舉權與監督權高度統一，有利于意愿直接準確表達，有利于監督權力的運行，在當時戰爭狀態下具有特殊意義。其弊端在于缺乏政黨對行政、軍事的統一領導，沒有堅強的權力核心，易造成行政運行和軍事指揮管理混亂，因此巴黎公社僅存在了72天。

1917年，俄國十月革命取得勝利，建立了蘇維埃政權。列寧吸取了巴黎公社的失敗教訓，提出“必須成立統一的因而也是集中制的黨”，宣布布爾什維克黨為執政黨，布爾什維克黨成為國家政治制度的核心。布爾什維克黨的最高機關是代表大會，人民通過全俄工兵農代表蘇維埃代表大會行使國家權力。最高蘇維埃是國家的最高權力機關，由聯邦院和民族院組成，兩院權力平等，是常設的立法、命令發布和監督機關。中央監察委員會后改組為工農檢察院，具有權力監督職能。蘇維埃政權是無產階級對權力制衡理論的有益實踐，其高度集權特點，對蘇維埃政權取得國內戰爭勝利起了很大作用。但因缺乏來自人民的直接選舉和監督，權力逐漸膨脹，特權思想和黨內腐敗等現象日益盛行，在西方“和平演變”助推下，最終蘇共亡黨亡國。

二、中國特色社會主義權力監督體系建設之研究

（一） 現狀

中國特色的政黨制度、人民代表大會制度、行政制度和司法制度，從根本上決定了具有中國特色的權力監督體系的基本框架，即以執政黨權力、人大權力、行政權和司法權四種主要權力相互制衡的中國特色權力制衡模式。

在中國特色權力制衡模式中，執政黨權力是領導權，中國共產黨是國家機構的靈魂和核心，擁有決定國家前途和命運的實質性權力，國家立法權、行政權和司法權的運行都離不開黨的領導，對共產黨領導權的監督有黨內監督、黨外監督兩種形式。人大權力是國家最高權力，是中國特色權力制約機制的基礎，全國人民代表大會擁有國家立法權、人事權和財政權，并對行政、司法權實施法律監督和工作監督，對人大和人民代表的制約監督主要形式是選舉監督。行政權和司法權都是從人大權力中又派生出來的兩種權力。對行政權力的制約監督，包括機關內部層級監督和專門行政監察機構監督，也包括執政黨監督、人大監督、司法監督、政協民主監督、社會組織監督、人民群眾監督和輿論監督等監督形式。司法權力主要包括檢察權和審判權，檢察機關和審判機關，必須接受立法機關監督和黨的監督，還要接受來自民主黨派、輿論、社會和公民的監督。

（二） 問題

中國特色的權力監督體系的構成模式，通過多年來的政治和社會實踐，確保了國家機器的正常運轉，保證了人民民主權利的行使，推動了中國政治、經濟和社會全面進步，充分證明其是適應社會主義制度、中國國情和人民群眾要求的權力制衡模式。然而，隨著我國改革開放步伐加快，經濟體制、社會結構、利益格局和思想觀念發生深刻變化，各種社會矛盾凸顯，腐敗現象等問題呈現易發多發態勢，充分暴露出現有權力制約監督體系還存在一些弊端，突出表現在：

一是黨政權力過“大”。中國共產黨是中國社會主義事業的領導核心，是我國政治體制中的組織領導力量，各級黨委決定著社會利益表達和政策決策、執行過程。政府雖然在組織上也自成一體，但黨委在人事上與其有相互交叉重疊，黨委、政府在某種程度上融為一體，掌握著高度整合的各種政治權力。

二是人大權力過“虛”。我國憲法賦予全國人民代表大會為最高國家權力機關。但事實上，人大領導往往由黨委、政府領導兼任，各級人大的權力來源是同級黨委、政府，經濟來源亦要靠同級黨委、政府解決，人大在一定程度上依附于同級黨委和政府，立法、監督權力無形中被虛化。

三是司法權力過“弱”。我國憲法規定，司法機關獨立行使審判權和檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。但現實中，人民法院和人民檢察院都是根據行政區域劃分設置，其經費、人事等都受制于同級政府領導，政府行政行為不但得不到有效的司法監督，有時黨委、政府甚至直接干預司法機關正常行使職權，司法機關法律監督職能被大大弱化。

（三）對策

合理分權，進一步調整權力結構。一是黨政分權。包括黨與政府分權和黨與人大分權，要探索建立各級黨委領導不再兼任人大、政府領導的體制，既確保黨的領導，又避免以黨代政。二是黨司分權。司法獨立是加強司法權的首要前提，必須從財政、人事等體制上，實行司法行政垂直領導，減少司法機關對黨委、政府的依賴，降低黨委、政府對司法機關行使審判權和檢察權的影響和控制。不斷深化司法體制改革，合理配置司法權，完善司法程序，保證司法機關依法獨立行使司法權。蘇維埃政權所采取的“司法垂直領導模式”，就值得認真借鑒。三是黨內分權。為避免黨的領導權擴張，可依分權理論，探索將黨的領導權細化為決策權、執行權和監督權，在黨組織內部設置常委會、執委會和紀委會，分別賦予相應權力，各司其職并相互制約，以杜絕集權主義、官僚主義等黨內腐敗現象發生。

科學放權，進一步規理順權力體系。一是領導權的放權。黨的領導是“總領導”，不應過多干預和影響政府、人大具體事務。二是行政權的放權。要科學理順中央和地方政府間的關系，依法明確劃分中央與地方的職責權限，還要合理調整各級政府部門間的權力。

嚴格限權，進一步監督權力運行。一是法律制度限權。要認真落實《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，盡快制定監督法、廉政法等法律法規，明確各監督主體的職責、權限等，強化權力運行的程序性和規范性，保證權力行使的公正性。二是專門機構限權。各級監察部門和黨的紀檢部門、國家預防腐敗局等，都是專門的監督機構。三是權力監督限權。主要包括政協民主監督、社團和公民監督、網絡輿論監督三種形式。四是黨內監督限權。要拓寬黨內民主渠道，切實加強黨代會及其代表對黨委的監督制約，堅持并完善黨代會制度和黨委會制度、民主生活會制度等，大力推行黨務公開和巡視制度，不斷創新完善黨內監督機制。

（作者系鄭州大學公共管理學院2010級行政管理專業研究生）