影響海事公共服務能力提升的成因及對策

摘要：面對目前新形勢新任務，海事公共服務能力還存在一定的差距和局限。通過對目前所存在的問題進行分析，通過加強海事隊伍綜合素質的提升，海事行政執法手段的改進，海事公共服務伙伴關系的建立，使海事公共服務能力得到相應地提升。

關鍵詞：海事 公共服務 能力

面臨的形勢任務

1、建設服務型政府對海事公共服務能力建設提出了新要求

所謂服務型政府是，“在以人為本、執政為民理念指導下，將公共服務上升為政府的主要職能，通過優化政府結構、創新政府機制、規范政府行為、提高政府效能來不斷滿足人民群眾日益增長的公共服務需求的政府。” 我國十二五規劃綱要指出“加快服務型政府建設，在服務中實施管理，在管理中體現服務”，“建設服務型政府，提高服務型管理能力”，推動了新一輪的服務型政府建設。海事部門作為依法履行國家賦予的海事行政執法監督權的機構，其依法行政的過程是一個使用公共權力或公共資源的社會生產過程，也是一個提供公共服務的過程，是服務型政府建設的重要組成部分。其能力的高低從一個側面反映著政府公共服務能力的水平，影響著服務型政府建設的質量。

2、海事離事歸政對海事公共服務能力建設提出了新要求

經過多年的努力，直屬海事系統行政執法人員參公轉制已正式啟動，海事行政執法人員將按照《國家公務員法》進行管理，成為真正意義上的公務員。“國家任用公務員，行使有關行政權力，目的是為國家和人民服務，牢固樹立全心全意為人民服務的宗旨，誠心誠意為人民服務，努力維護好群眾根本利益是對公務員公共服務能力的基本要求。”公務員法中明確了公務員應承擔的九項義務和八項權利，它不僅從國家法律層面維護了公務員的合法權益，也從法律的層面規定了公務員應盡的法律義務，如不依法行政、不作為、亂作為或因行政能力不足造成過失，都要視其影響和后果依法進行責任追究。

3、管理服務對象的需求變化對海事公共服務能力建設提出了新要求

“走得了、走得好、走得快”是社會公眾對交通運輸公共服務的總體要求，這其中體現了一種服務需求由低層次向高層次逐步發展的變化軌跡，這其中反映了經濟向前發展帶來的需求變化。這種需求變化也深刻地反映在水上安全監管服務方面。走得了是對通航環境安全和暢通的需求，走得好是對通航方式綠色、便捷的需求，走得快是對通航渠道經濟、高效的需求。法律面前人人平等、公共服務均等化、政府信息公開化、公民主體意識等等觀念的形成和意識的覺醒，這也是民主法治建設成果帶來的需求變化，這些使得相對人對海事安全管理中執法主體和客體的平等性有了新的要求。這些都對海事公共服務能力的綜合提升提出了新的要求。

問題及原因分析

面對這些新形勢新任務，目前海事公共服務能力還存在一定的差距和局限。主要表現為：一是服務理念還有待從根本上加以轉變提高。二是服務能力還有待從整體上加以提升加強。三是服務環境有待從立體上加以改進完善。其原因主要有：

受發展階段的影響。按行政管理學的劃分，政府公共行政的發展分為三個階段。即1850年代-1940年代為傳統型公共行政（管制型政府）；1950年代-1990年代為新公共管理（管理型政府）；2000年代至今為新公共服務（服務型政府）。目前，我們雖進入了政府公共行政發展的第三個階段，但尚處于新公共服務建設起步階段，前兩個發展階段的一些思想觀念還比較深的留存在我們有些執法人員的思想深處。如受傳統型公共行政階段中“管制”思想的影響，在基層執法中易出現“我命令，你服從”的冰冷執法現象。如受新管理型階段市場化思想的影響，將管理服務對象“顧客化”，把市場交換原則引入執法活動中，“有償”執法的現象也有發生。再則，服務型政府建設本身也是一個長期復雜艱巨的系統工程，目前，對其重要性認識和理解還深度不一，統籌謀劃、配套設計、職能再造、流程優化等也需要一個過程，因此，一些體現“以人為本、執政為民”理念的舉措停留在淺層次，也屬于發展過程中的問題。

綜合能力還不能完全滿足要求。一是隊伍人員年齡知識結構和綜合業務能力參差不齊。一些基層單位一線執法人員中學歷較低年齡較大和剛參加工作的高學歷年輕人比較多，但年富力強有經驗有學歷的中堅骨干較缺乏，既懂管理又懂業務的復合型人才不足。二是海事安全監管服務手段還比較傳統、信息化水平有待進一步提高。如電子政務發展不足，業務軟件協同程度不夠，通信信息基礎平臺還不完善，安全備份保護還投入不足，信息化專業人才還比較缺乏等。三是立體應急搜救協作體系建設還有待健全完善等。產生這些問題的原因主要有資金來源、建設思路、體制機制和人員素質等方面。

服務環境的復雜多樣：首先是管理服務對象差別大。每年在長江上就有6萬余艘次的貨船、客船、客滾船、渡船、旅游船、危險品船、砂石運輸船等常年航行和營運作業，在長江海事轄區的1000多家船公司中實行安全管理體系的只有166家，這些船舶在船舶狀況、船員素質、規范管理等方面都存在較大差別等等，這些差異性增加了海事安全監管服務的復雜性和多樣性。其次，極端惡劣氣況、復雜通航水域、航道環境及通航秩序等自然和人為因素，也增加了海事安全監管服務的復雜性和艱巨性。最后，相關行政法規建設的后滯性和自由裁量權彈性空間大等也都考驗著海事安全監管服務能力。

對策思考及建議

加強海事隊伍綜合素質的提升。一是借助海事文化建設的滲透力和推動力，堅持不懈地加強全員“以人為本、執政為民”理念的培育。用“人本”思想來替代“官本”思想，從思想深處建立起“公民至上”觀念，從而發自內心地為相對人服好務。二是要以公務員轉制管理為契機，進一步加強海事隊伍正規化建設，將隊伍半軍事化建設與專業化建設有機結合起來，健全完善有關工作檢查考核激勵機制，加強崗位技術練兵和科技攻關，著力打造一支紀律嚴明、作風過硬、業務精湛、廉潔高效的海事行政執法隊伍。三是要認真分析隊伍構成及實際工作需求，采取多種途徑和方式，如特殊人才引進、對外技術合作、重點項目攻關、人才互換交流等等，不斷優化隊伍的年齡、知識和專業結構，為提升海事隊伍公共服務能力提供人才智力保障。

加強海事行政執法手段的改進。一是提高海事內部業務辦公信息化建設水平。首先要整合信息資源，提升業務辦公協同化水平，消除信息孤島，實現數據資源共享。其次是要提高危險品船舶信息化安全監控水平，應用“電子標簽”技術，實現危化品船舶及船載危化品的全程動態監控，提升預防和應對危險品水上泄露事故的能力。第三，加強和完善“電子巡航”海事安全監管新方式的配套建設。電子巡航系統是長江海事局組織開發的以電子江圖為基礎，集船舶、氣象、水位等電子信號于一體的巡視監控平臺，已在所轄區域內進行了試點，實現了全時段巡航、全天候服務、全方位監控、全記錄取證，有效預防了險情和事故的發生，做到了“有痕管理，無打擾服務”，提升了海事公共服務能力和品質。二是不斷加大電子政務的建設力度，為相對人提供更加多樣和便捷高效的政務服務（如政策法規宣傳、遠程電子簽證、危險品遠程申報、船舶/船員證書查詢、船員考試遠程申請/查詢、船員違法信息查詢、預警等）及衍生服務產品（貨運配送物流信息查詢，船舶維修/設備買賣，航海行業招聘信息發布，短信定制等服務）。三是加大海事行政法規建設力度。一個法規能否得到有效執行，目標群體的需求意愿很重要。因此，在海事相關法規，特別是涉及相對人利益的法規起草制定過程中，要多吸收相對人的參與，盡可能全面地了解汲取各方的需求和意見。再則，法律規章制度的可操作性也在一定程度上影響了其實施效果。如海事行政處罰自由裁量權彈性大、難操作在基層執法人員中反映較大。因此，要加強類似法規的釋義或實施細則、指導意見的研究制定，既便于執法人員操作，平衡執法力度，減少執法爭議，又有利于保障相對人享有均等化公共服務的權利。

加強海事公共服務伙伴關系的建立。一是深化系統內執法資源和手段的綜合利用。如，長江海事與長航公安在聯合執法一體化上進行積極有益的探索并取得了較好的執法效果。二是深化系統內通信信息資源的綜合利用。長江黃金水道建設已納入國家發展戰略，數字長江、智能航運、長江航運現代化都離不開信息化。長江干線通信專網經過幾十年的建設，基本實現了全程全網，在1998年抗洪、2008年抗擊冰雪災害、2010年世博安保等重大事件和長江航運安全工作中發揮了重要的安全通信保障和信息技術服務作用。2008年，長江通信管理體制改革，長江通信與長江海事深度融合，加快了長江海事公共服務能力的提升。建議在長江干線2600多公里流域依托長江通信專網資源成立長江通信信息保障中心，統籌提供長江干線通信和信息化建設技術保障服務，將有利于通信信息資源的共享利用和服務品質的專業化，助推長江航運系統整體社會公共服務能力的提升。三是深化社會資源的綜合利用。海事公共服務的實現離不開社會大環境的支持和幫助。首先要加強與地方政府和水上安全監管部門的聯系合作，共同從源頭上把好安全管理關，改善和消除引發水上交通運輸安全隱患的環境和因素。其次要加強與航運企業、港口碼頭、救助打撈、航道漁政等單位和部門的聯系，共同營造良好的合作氛圍和環境，形成維護水上交通運輸安全的合力。最后，加強與新聞媒體的聯系與合作。要充分認識媒體的宣傳放大作用，正確處理與媒體的關系，在注意發揮交通運輸行業媒體作用的同時，加強與社會主流媒體的溝通聯系。要健全和完善新聞宣傳發布管理工作機制，培養和提升新聞事件應急處置能力，加強網絡媒體的相關輿情跟蹤，及時正面引導輿論，不斷營造有利于海事公共服務的輿論環境。

（作者單位：長江海事局）