《防止船舶垃圾污染規(guī)則》相關(guān)問題研究

摘要：文章首先介紹了MARPOL 73/78公約附則V的基本情況，對(duì)MARPOL 73/78公約附則V在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的一些新問題進(jìn)行探討，提出了幾點(diǎn)能夠使MARPOL 73/78公約附則V更好地發(fā)揮作用的建議。

關(guān)鍵詞：MARPOL 73/78公約附則V 海域 船舶垃圾

《經(jīng) 1978 年議定書修訂的1973年國際防止船舶造成污染公約》（簡(jiǎn)稱《73/78 防污公約》）附則Ⅴ《防止船舶垃圾污染規(guī)則》是約束船舶垃圾處理的重要法律規(guī)范，附則Ⅴ對(duì)船舶垃圾的分類、排放區(qū)域、排放方法、收集和儲(chǔ)存程序以及如何進(jìn)行管理都給予了明確的要求。自MARPOL 73/78公約附則V生效以來，在規(guī)范船舶垃圾管理，減少垃圾污染和保護(hù)海洋環(huán)境方面發(fā)揮了極其重要的作用，但隨著全球資源壓力的不斷增大和人們環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，MARPOL 73/78公約附則V在實(shí)際操作中逐漸出現(xiàn)了與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的問題，因此，有必要也必須對(duì)附則V進(jìn)行不斷的再修正完善。

MARPOL73/78公約附則V存在的問題

1、垃圾分類不當(dāng)導(dǎo)致缺乏實(shí)際操作性

目前MARPOL73/78公約附則V對(duì)垃圾的分類對(duì)垃圾的處理也造成一定的困難，目前的垃圾分類為：①塑料；②漂浮的墊艙物料、襯料、包裝材料；③粉碎的紙制品、碎布、玻璃、金屬、瓶子、陶器等；④貨物殘余、紙制品、碎布、玻璃、金屬、瓶子、陶器等；⑤食品廢棄物；⑥焚燒爐灰渣。其它種類為油類、有毒液體、生活污水。從分類來看，不但過于重復(fù)和復(fù)雜，而且容易讓人產(chǎn)生誤解，此外，根據(jù)規(guī)定，船上應(yīng)在餐廳、廚房、船員生活區(qū)走廊等處所放置用于收集不同類型垃圾的容器，并分別用明顯標(biāo)記給予區(qū)別，“ 紅色”標(biāo)記的容器用于收集塑料和混有塑料制品的垃圾，“ 綠色”標(biāo)記的容器用于收集食品廢棄物，“ 蘭色”標(biāo)記的容器用于收集能在海上處理的垃圾，這與MARPOL73/78公約附則V對(duì)垃圾的分類不統(tǒng)一，給垃圾的分類、管理和貯存造成一定的不便和困難。

2、海域區(qū)別劃分造成的不平等性

MARPOL73/78公約附則V對(duì)船舶垃圾的處理規(guī)定是：一切塑料制品，包括但不限于合成纜繩、合成漁網(wǎng)、塑料垃圾袋以及可能含有有毒或金屬殘余物的塑料制品的焚燒爐灰渣，均不得處理入海；墊艙物料、材料和包裝材料在距最近陸地25海里內(nèi)不得處理入海；食品廢棄物和一切其它的垃圾，包括貨物殘余物、紙制品、破布、玻璃、金屬、瓶子、陶器及類似的廢物，在距最近陸地12海里內(nèi)不得處理入海；上述垃圾不得在下述區(qū)域處理入海：地中海、波羅地海、黑海、紅海、海灣水域、北海、南極和泛加勒比區(qū)域。從更嚴(yán)格的角度來看，這些法律法規(guī)不免存在一定的局限，不能全盤考慮經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的最優(yōu)化配置，如果這樣規(guī)定，就等于默認(rèn)在上述海域（國內(nèi)的如渤海灣等）以外可以較為便宜地處理船舶垃圾，直接默許了船舶垃圾中有價(jià)值的物資的浪費(fèi)，同時(shí)，由于不能公平對(duì)待每一片海域，也造成了一定的不平等。

3、區(qū)分船舶大小容易造成一定監(jiān)管空白區(qū)

按照附則V第9條的規(guī)定，所有400總噸及以上的船舶和經(jīng)核定可載運(yùn)15人或以上的船舶，應(yīng)配備一份船員須遵守的垃圾管理計(jì)劃。400總噸及以上的船舶和經(jīng)核定可載運(yùn)15人或以上的船舶，其航行于其他締約國政府管轄權(quán)范圍內(nèi)的港口或近海裝卸站，以及從事海底礦產(chǎn)勘探和開發(fā)的固定和浮動(dòng)平臺(tái)，均應(yīng)備有1本《垃圾記錄簿》。而不超過400總噸或核準(zhǔn)可載不超過15人的船舶其垃圾處理的有關(guān)情況應(yīng)如實(shí)記錄于《航海日志》中，以備港口國監(jiān)督檢查，但實(shí)際營運(yùn)中很多此類船舶并未這樣做，而沒有垃圾處理的任何記錄，造成對(duì)此類船舶垃圾處理的監(jiān)管空白區(qū)。

4、海域監(jiān)管局限造成監(jiān)督真空

附則V第9條的規(guī)定，締約國政府主管當(dāng)局可以對(duì)停靠本國港口或近海裝卸站適用本條的任何船舶的《垃圾記錄簿》進(jìn)行檢查。因此，各國都針對(duì)于自己的領(lǐng)海水域進(jìn)行監(jiān)督，而其余海域則缺乏監(jiān)管，而且由于船舶航行區(qū)域變化較大，同時(shí)缺乏締約國領(lǐng)海以外海域的巡航威懾力量進(jìn)行監(jiān)管，船舶航行中胡亂處理垃圾的情況經(jīng)常發(fā)生而毫無約束，給締約國領(lǐng)海以外的水域監(jiān)管造成較大的難度。

5、經(jīng)濟(jì)利益缺失導(dǎo)致執(zhí)行效果不佳

由于垃圾處理的經(jīng)濟(jì)效益缺乏吸引力，船上人員素質(zhì)參差不齊，很多船員在處理垃圾時(shí)隨便堆放，對(duì)于甲板余貨和貨物殘余物都是以最簡(jiǎn)單粗暴的方式處理，即直接處理入海；在一些區(qū)域由于相關(guān)法律的制定實(shí)施沒有一定的基礎(chǔ)設(shè)施來支撐，使法律成為一種擺設(shè)，即使是在處理設(shè)施和回收機(jī)構(gòu)相對(duì)完善的港口和地區(qū)，由于缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，船舶和回收公司相關(guān)方一般只注重處理的方便性和經(jīng)濟(jì)性，而不在意處理的結(jié)果，他們關(guān)注較多的都是經(jīng)濟(jì)效益，很多時(shí)候?qū)Υ袄扇×恕氨阋颂幚怼钡姆绞健?/p>

6、垃圾計(jì)量單位造成的操作不便性

經(jīng)過修正的MARPOL73/78公約附則V中，垃圾記錄簿格式規(guī)定船上的垃圾數(shù)量應(yīng)以立方米估算，改變了以前以千克為計(jì)量單位按類別分別估算。而在船舶實(shí)際生產(chǎn)和生活中，以立方米進(jìn)行垃圾數(shù)量估算的精確度存在很大的問題，也很不便于船員進(jìn)行操作，如垃圾加工處理前后的體積估算會(huì)有所不同，有些加工處理程序可能無法對(duì)體積進(jìn)行有用的估算，比如持續(xù)的廢棄食物處理，因此在實(shí)際工作中直接給船員對(duì)垃圾的收集、處理和貯存造成不便，也就直接導(dǎo)致對(duì)《垃圾記錄薄》的記載造成偏差和缺乏真實(shí)性。

對(duì)MARPOL73/78公約附則V相關(guān)問題的建議

對(duì)垃圾重新進(jìn)行分類。為使船舶垃圾管理更加具有操作性，建議細(xì)分船舶垃圾種類使其更加容易分類和管理，如可以根據(jù)垃圾的物質(zhì)構(gòu)成和性質(zhì)相近將垃圾種類分為塑料和混有塑料的垃圾類、玻璃和陶器類、食品廢棄物類、紙制品和布類等，這樣更易于在船舶實(shí)際生產(chǎn)和生活中船員和相關(guān)人員分類、收集和管理，同時(shí)為改變“三色”垃圾收集容器造成的分類困難，可以根據(jù)垃圾的分類配置相應(yīng)的存儲(chǔ)容器和回收設(shè)備，這樣就會(huì)對(duì)垃圾的管理工作容易起來。

取消海域區(qū)別劃分。隨著社會(huì)的進(jìn)步和人們對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)加強(qiáng)，有必要對(duì)MARPOL73/78公約進(jìn)行修改以更加有效地保護(hù)海洋環(huán)境，制定更為嚴(yán)格的法律和法規(guī)制度控制船舶所產(chǎn)生的垃圾排放種類、數(shù)量和處理區(qū)域，以使資源利用最大化和環(huán)境影響最小化；同時(shí)，為體現(xiàn)公平對(duì)等性，建議取消一般區(qū)域和特殊區(qū)域的區(qū)別劃分或擴(kuò)大特殊區(qū)域的范圍。

考慮擴(kuò)大垃圾監(jiān)督管理的海域。為有效地對(duì)各締約國監(jiān)管區(qū)域以外的海域，建議國際海事組織考慮建立一個(gè)全球性的海事監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由世界各國共同簽署一個(gè)聯(lián)合監(jiān)管授權(quán)書，授權(quán)該機(jī)構(gòu)監(jiān)管各國監(jiān)管區(qū)域以外的海域，由各國共同派員組成該機(jī)構(gòu)，其在各國監(jiān)管區(qū)域以外的附近海域具有唯一優(yōu)先監(jiān)管權(quán)，其監(jiān)管具有法律效力并受各締約國認(rèn)可。

船舶不分大小一律平等對(duì)待。為減少垃圾監(jiān)管的真空和更加有效保護(hù)還有環(huán)境，建議不超過400總噸或核準(zhǔn)可載不超過15人的船舶也應(yīng)配備一份船員須遵守的垃圾管理計(jì)劃和1本《垃圾記錄薄》，而且應(yīng)規(guī)定每一艘船舶都要經(jīng)過檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)和核準(zhǔn)，持有有效的《防止船舶垃圾污染海域證書》，從而更加規(guī)范地對(duì)船舶垃圾管理進(jìn)行監(jiān)督檢查。

對(duì)垃圾計(jì)量單位進(jìn)行重新研究。現(xiàn)有船舶垃圾以體積計(jì)量完全區(qū)別于以前以重量計(jì)量的方式，但體積計(jì)量方式存在較大誤差，而且不便于具體操作，而以重量計(jì)量的方式則更方便船員和垃圾回收單位進(jìn)行操作，且準(zhǔn)確性較高，建議對(duì)垃圾計(jì)量單位進(jìn)行重新研究，以確定船舶垃圾的具體計(jì)量方式，是以體積計(jì)量還是以重量計(jì)量，或是根據(jù)不同類型的垃圾以不同的方式計(jì)量。

適當(dāng)考慮垃圾無害化處理的優(yōu)先權(quán)。不僅針對(duì)港口接收設(shè)施可能存在的不足和回收過程中可能存在的經(jīng)濟(jì)利益問題，建議適當(dāng)考慮垃圾無害化處理的優(yōu)先權(quán)，即各締約國應(yīng)將船舶垃圾的接收和處理視為自身的責(zé)任和義務(wù)，是一種相對(duì)公益性的活動(dòng)，不能太過在意其中的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)設(shè)立港口垃圾接收企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)港口垃圾接收單位及其設(shè)施進(jìn)行嚴(yán)格控制和監(jiān)管，根據(jù)“誰投資、誰受益”和“環(huán)境保護(hù)和資源利用優(yōu)先”的原則，支持和培育一些企業(yè)進(jìn)行相關(guān)方面的投資和建設(shè)。

建立船舶垃圾管理長效機(jī)制。為避免船舶自身的垃圾監(jiān)管的缺失，應(yīng)建立船舶垃圾管理長效機(jī)制。筆者認(rèn)為船公司應(yīng)當(dāng)成立由海事機(jī)構(gòu)認(rèn)可和授權(quán)的船舶垃圾管理部門，該部門負(fù)責(zé)授權(quán)船舶成立船舶垃圾管理委員會(huì)，垃圾管理委員會(huì)可以由船長、輪機(jī)長和政委組成，由其他一部分管理級(jí)船員和操作級(jí)船員共同組成監(jiān)督委員會(huì)，全權(quán)妥善處理船上的垃圾，并對(duì)船舶日常垃圾存量和處理量在《垃圾記錄薄》內(nèi)進(jìn)行收集、計(jì)量、記載和向上匯報(bào)。船舶管理委員會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)成員必須接受相關(guān)教育和培訓(xùn)，經(jīng)船公司考核合格報(bào)海事機(jī)構(gòu)，并簽訂承諾書。

（作者單位：浙江海事局）