農地發展權價值實現的制度安排

摘要：農地發展權是土地所有權人或使用權人為了追求更高的經濟效益而變更農地現有用途。將其轉為建設用地獲得增值效益的權利。該權利的設置在滿足了非農建設用地供給需求的同時，有助于保護農村集體經濟組織和農民在土地上的合法權益，完善土地權利體系。但是現行法律法規對其沒有明確規定.并且在土地管理模式上存在影響農地發展權設置的多重障礙。因而在法律上對該權利的進行定位.明確農村集體經濟組織和農戶的主體地位，確保實現方式的暢通是應對障礙的良策。

關鍵詞：農地發展權；現狀障礙；制度設計

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2012)01-01 21-05

在城市化和工業化進程中，土地的發展性利益越來越引起人們的重視，這些增值利益主要由改變土地用途以及提高土地利用集約度帶來。而改變土地用途卻往往關系到農民利益的保護、國家糧食安全戰略的實施、非農建設土地的供給和土地制度的完善等，但歸根到底是農地轉為非農地產生的增值利益的分配問題。在這種背景下，農地發展權應運而生，其價值意義也在社會發展中日益凸顯。從法理看，農地發展權已經成為一項可以與土地所有權分割且單獨處分的權利。但是，目前我國現行法律法規對于農地發展權仍沒有做出明確規定，而且傳統的土地管理模式對其存在發展也形成障礙。為了實現農地發展權的價值目標。需要在法律體系中構建完善的發展權制度，并對其權利主體、內容和實現方式進行限定。

一、我國農地發展權的內涵探析

(一)農地發展權的概念

農地發展權在20世紀50年代初由英國率先創設。20世紀70年代，美國、法國、日本相繼設置類似的農地發展權。在西方國家，農地發展權是一種普遍存在并得到認可的權益。我國法律制度中，并沒有明確的農地發展權概念，但在以土地利用總體規劃為依據的土地用途管制制度和農地轉用制度中，實際上存在著農地發展權問題。

從權利的表面來看。農地發展權是變更土地用途的權利，但由于土地不同用途的利用會產生收益差別，而且非農利用產生的利益與原有農用相差懸殊，所以歸根到底，農地發展權是研究土地增值收益的歸屬性。因此，筆者認為農地發展權是土地所有權人或使用權人為了追求更高的經濟效益而變更農地現有用途，將其轉為建設用地獲得增值效益的權利。

有部分學者認為，農地發展權應該包括兩種情況，一是由農用地轉為國家建設用地的權利，包括公益性的和非公益性的。但是，公益目的的用途轉變不可能產生增值利益，從而也就沒有利益的承受主體，因此此種情況下的用途轉變不會產生發展權。二是農用地轉為集體建設用地的權利，主要是出于農村公益事業的目的或者用于建設鄉鎮企業、農村居民住宅進行的用途轉變，但是需要分別對待這兩種方式：在出于公共利益目的和建設宅基地時，筆者認為介于社會本位性的引導，不存在增值利益，也就不存在農地發展權；而建設鄉鎮企業、村辦企業時的土地用途改變過程，則屬于發展權的實現方式之一。

(二)農地發展權與土地所有權的關系

農地發展權是一種可以從農地所有權中分離出來而單獨處分的權利，它既可以與農地所有權合為一體由農地所有者支配，也可以由只擁有農地發展權而不擁有所有權者支配。

首先，農地發展權源于農地所有權。土地所有權作為最完整的物權形式，是其他物權產生的基礎，土地所有人在法律規定范圍內自由使用、支配其土地，包括占有、使用、收益和處分4項權能。此時的農地發展權作為所有權延伸出來的一種權能，應該由土地的所有權者行使和享受其因用途轉變帶來的增值收益。

其次，農地發展權分離于農地所有權。所有權與其相應權能可以分離行使，農村集體經濟組織將其所有的土地權利中的處分權等部分權能讓渡給其成員行使，也就產生了土地承包經營權等用益物權。基于用益物權的優先性，從所有權中分離出來的農地發展權就不再完全被農村集體行使，相應地，農地用途轉變時產生的增值利益也就不能完全被所有者享有，而應該在集體和農戶之間分配。

(三)農地發展權與土地用途管制的關系

保護耕地，就是保護農業綜合生產能力，就是保障糧食安全，因此國家采取措施限制農用地轉為建設用地，而土地用途管制就是實現這一目標的原則和途徑，其目的是維護社會公共利益。土地用途管制是《土地管理法》規定的一項基本土地管理制度，通過法律或行政手段對土地實行用途分區和用途管制。據此，農地發展權與土地用途管制之間具有密切的關系：第一。土地用途管制促成了農地發展權的產生。土地用途管制制度之下，土地的利用方向和途徑受到限制，土地用途管制的實施構成了對土地所有權的限制。而對土地所有權的限制為農地發展權的設立提供了契機，并且農地發展權的出現沒有取代用途管制權。第二，農地發展權與用途管制權共同構成對農地的保護。在上述過程中，農地發展權創設的目的之一是保護耕地、保護自然資源、保護生態環境和社會公共利益。

(四)農地發展權與征收審批權的混淆

現行法中，農用地轉為建設用地必須預先進行征收審批，屬于實施土地州途管制的主要途徑，而農地發展權是在國家確立的土地利用總體規劃范圍內實施土地用途轉變而創立的權利，整個過程也需要國家的引導和合法干預，只有這樣才能保障設權的初衷不被偏移。即使兩種權利都需要國家的干預，但在設置農地發展權時，卻要避免與征收審批權的混淆，原因如下：

第一，兩種權利設立的背景不同。在農地發展權的定義界定時，筆者指出該權的設立是在因土地用途的改變產生增值利益的前提下，界定權利主體、內容和實現方式等等，按現行法的規定，我國設立征收審批權是基于公共利益和防止濫用征地權的日的，需要界定的是權利主體和對象。根據前述內容.筆者認為公共利益的前提下不會產生利益的增值和受益主體，即農地發展權不適用于任何公共利益下的征收征用行為。

第二，兩種權利的保障目標不同。現實當中有很多人將是否通過征地程序轉為國有建設用地這個標準來衡量是否實現了農地發展權。但筆者認為適用這種標準來衡量是否實現了農地發展權是不正確的。因為從現實來看，我國國家土地征收征用集“批管權于一身”，加上農地發展權是一種功利性很強的權利，容易導致國家成為“理性經濟人”，增值利益被國家相關部門“劫持”，而本應享受該權利的農村集體及農民卻被忽視，致使發展權應有的功效失衡，農地發展權主體的利益受到嚴重侵害。需要明確的是，征收審批權不應有專門的利益產生，更多的是國家的一種行政職權表現，保護的是國家和社會的整體利益。

綜上所述，在土地權利體系中，農地發展權具有不同于其他土地權利的內涵和特性，應當作為一項獨立的權利發揮其在土地權利束中的作用。

二、我國農地發展權的價值探析

(一)確立農地發展權是保護農民合法權益的有效手段

農地發展權是農村集體及農民土地財產權中的重要組成部分，賦予他們農地發展權，有利于實現他們的土地利益，更有利于土地市場的運轉和土地資源的有效配置、實現對耕地的保護。但是現實卻是，我國的失地農民在履行了保障國家糧食安全這一重大義務和為促進經濟發展貢獻土地義務的同時，卻沒有得到相應的權利支持和保障。

一方面，農民對集體土地代代耕種、輩輩相傳，土地對于農民具有其他資產所不能代替的生產功能和保障功能，而且農民為公共利益和地方社會經濟發展而放棄對土地的占有，本身就做出了巨大的犧牲。另一方面，在城市化和工業化加快的過程中，農用地一旦被轉變為建設用地，其價值便是急劇上升，但作為原土地所有者的農村集體和作為其成員的農民卻基本上被屏蔽在這一增值收益之外，無緣于該收益的分配。這種對集體土地所有權的壓抑與歧視已嚴重地損害了農村集體及農民的切身利益。所以設置一種專門保障農地所有者和使用者利益的發展權，有著很重要的現實意義。

(二)農地發展權是完善土地權利，推進土地管理制度改革的重要環節

土地是農民之本、國家之基。合理和完善的土地權利是國家進行經濟規劃的依據，是協調國家、集體經濟組織和農民之間利益的基礎。合理的土地權利應該是一個以土地所有權為中心，其他權利充分發揮其權能的權利體系。農地發展權作為土地權利束中重要的一項獨立權利，涉及到農地在轉變為建設用地的過程中產生的增值，對參與其中的主體有著巨大的吸引力，而我國尚無相應的法律措施對該利益進行合理調整和規范，沒有界定出農地發展權的權利主體、內容和實現方式。簡言之，這樣一個關系到巨額經濟利益的權利，在整個土地權利體系中占有重要地位，亟需法律的規范和引導。

目前土地征用是農地非農化的重要手段，涉及到土地權利的更替和土地利用方式的轉化。但是相反的是，我國目前的土地征用制度嚴重壓抑了農地發展權的實現。由于征地制度的不完善，導致了征地權的濫用，即不管是公益性用地還是非公益性用地都打著公共利益的幌子進行大肆征地。在這里，筆者認為對農地發展權的侵害體現在非公共利益性質的征用過程中，侵害了農民集體及農民的發展權益，使得因土地用途轉變可能帶來的巨大增值利益被地方政府和用地單位取得。

在土地制度改革中，要保證利益分配公平而有效率，就必須有一種適當的產權安排來確定各主體的行為性質.明確開發利益的相應歸屬，這種產權就是農地發展權。有了農地發展權制度，就可以合理解釋在土地開發過程中，分配部分增值收益的法律依據。

根據《國務院關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》(2010年“中央一號文件”)的精神，要有序地推進農村土地管理制度改革：堅決守住耕地保護紅線，落實政府耕地保護目標責任制，確保城鄉建設用地總規模不突破.確保維護農民利益。在城鄉統籌建設的新形勢下，改革現行的土地管理制度，利用增加農地發展權制度的舉措，破解農民權益保護和建設用地開發之間的矛盾已經迫在眉睫。

(三)農地發展權是建立健全我國法律體系不可或缺的部分

自英國首創土地發展權制度以來，美國相繼建立了土地發展權制度，法國在20世紀70年代建立了與發展權相似的法定上限密度限制制度，這三個國家的發展權制度構成了當代各國和地區土地發展權設置與運行的典型模式。日本和我國臺灣地區的發展權轉移制度，德國、意大利、加拿大、新加坡和韓國等的開發許可、超限付費等規定都可以納入以上三種模式。無論是哪種模式都不同程度地促進了經濟的平穩發展和土地制度的順利實施，使經濟建設過程中的土地資源需要得到相應滿足，同時保證了糧食生產的農田數量。

我國是實行社會主義土地公有制的國家，人多地少，再加上缺乏對農地發展權歸屬的明確界定.使得人地矛盾在我國尖銳激烈。基于農地功能的共通性，我國應借鑒上述國家土地發展權立法實踐的有益經驗，包括其制度設計與運行模式，創設符合我國國情的、科學完備的農地發展權制度，以調合人對土地的無限需求性和土地的極大稀缺性之間的矛盾。

三、農地發展權的制度安排和障礙

農村土地變更為建設用地的合法途徑除國家征收變更外，農村集體建設用地在一定限制條件下(建設鄉鎮企業、村辦企業等)也被允許“直接入市交易”，此時是作為法律規定的例外情況出現的，即此種情況下事實上由農村集體和農民行使農地發展權。目前我國現行法律法規關于農地發展權尚無明確規定，在《農村土地承包法》和《土地管理法》等法律法規中也并未正式使用過農地發展權這一概念。

(一)農地發展權主要由國家無償取得

由于國家對土地用途進行了嚴格管制，編制土地規劃、控制用地指標，就出現了同家既掌握了土地發展方向，也掌控了農地發展權的現象，導致“集批管權于國家一身”。當今社會的一個普遍趨勢是土地所有權的行使受到越來越多的限制，目前.盡管集體土地所有在名義上和國家所有具有同等的法律地位，但現實中農村集體在行使土地權利時卻往往受到各種限制。

農地轉為建設用地，目前在我國的最主要途徑就是征地，這里筆者僅針對非公共利益的征地行為。在我國現行的征地補償制度中執行的仍是按照農業原用途補償的原則，而征地補償標準則涉及到農地的發展權問題，若按照建設用地用途制定補償標準，農村集體和農民就可以獲得農用地轉為建設用地后的部分增值收益，若只是按照原農業用途獲得補償，農村集體和農民幾乎不能獲得該地塊轉為建設用地后的利益，這實質上是剝奪了被征地集體和農民對于被征農用地的發展權。

(二)程序上與征收混淆，農村集體和農民的農地發展權被不合理地剝奪

從程序上來看，先將農地征為國有，改變土地的所有權性質為國有，再實現農地非農利用的利益，就是剝奪了本該屬于農村集體和農戶的農地發展權。

如果將農地發展權定性為公權利而歸屬其他權利體系，實行農地發展權國有化，就意味著農村集體或農民失去了農地發展權，這難以消除現行土地征收制度的缺陷，也根治不了農用地未經審批擅自改變為建設用地的隱形市場交易。農地發展權作為一項私權利歸原土地所有權人所有的制度設計，在使廣大農民擁有農地發展權的同時，也激勵廣大農民更加珍惜耕地。所以農地發展權的定義就應該僅從土地用途由農業用地轉為建設用地來考慮，而不應該用是否通過征地轉為國有建設用地這個標準來衡量。

綜上，筆者認為障礙的根源在于：現行法律過于偏重國家利益，同時行政權力具有尋租取向，地方政府完全壟斷了農村集體和農民的發展權權益，由于缺乏有效的對農地發展權歸屬和實現的判斷機制，使得發展權制度安排中農民個人權利得不到尊重，農村集體和農民的農地發展權受到了嚴重侵害。

四、農地發展權的法律制度設計

(一)在法律上明確規定農地發展權

首先要明確農地發展權在法律上的地位，尤其是在土地權利體系中的作用。探討農地發展權在我同土地權利體系中的法律地位，妥當設置各種土地權利，是土地權利體系建設的基本要求。正如在第一部分的闡述，要明確農地發展權和土地所有權等的關系，明確農地發展權是源于土地所有權，但又可以獨立于所有權的一種新型權利。

其次，要明確農地發展權是國家在一定范圍內干預原土地所有權人所有權實現的制度。之所以這樣定性，是因為土地用途變化的過程中，私人追逐經濟利益，就可能對土地的社會整體經濟利益和生態利益置之不顧，所以國家干涉土地用途變化很有必要。這種定性不僅體現了公權與私權的和諧，在最大的限度內確保了農民的合法權益，一方面，可以防止出現農村集體和農民因增值利益“誘導”而擅自將農地轉為建設用地的狀況；另一方面對地方政府濫用征地權起到制約作用，有利于同家土地總體利用規劃的實施。

(二)農地發展權的主體歸屬

如果要將農地發展權從立法的層面加以保護，使其真正從應然性權利變成實然性權利。就應明確主體的范圍，使其具有可操作性。目前，我國農地發展權實際上由國家行使，農村集體和農民的農地發展權受到嚴格限制。因此，在界定土地發展權的歸屬時應當厘清國家的土地宏觀調控權和土地權利之間的關系，不能因為國家宏觀調控而抹殺了土地私權。

筆者認為農地發展權的設置應當從創設農地發展權的目的以及尊重農民私有產權的角度出發，在尊重現有法律規定的同時明確權利主體歸屬，其現實可行性在于將其歸于農村集體和農民，國家通過贖買的方式也可以成為農地發展權的主體。農地發展權是土地財產權體系的重要組成部分，將農地發展權歸屬于土地的所有權人和使用權人，更有利于土地市場的運轉和土地資源的有效配置，并從經濟上實現農民的土地利益。

(三)農地發展權的實現方式

1.構建農地發展權市場交易制度。現存體制仍然把政府征收視為農地征收的最主要的合法途徑，筆者認為應在一定范圍內確立農地發展權市場制度，從而改變國家壟斷土地交易市場狀況，返還農民集體的農地發展權，讓農村集體土地與國有土地處于平等地位。一旦法律界定了權利，權利的擁有者和取得者就可以按市場價值進行交易。采用市場機制，依被征土地的市場價格對失去土地的農民的農地發展權進行補償，即將土地征收和使用過程中的增值收益在國家、集體、開發商和農民之間進行合理分配，保證農民取得足夠的土地增值收益。

2.完善被征地發展權的補償。農地征收作為農地發展權的一種實現方式，應當在征地中充分體現農地發展權的保護。從土地增值利益的分配來講，目前的土地權利體系無法為農村集體提供參與土地增值利益分配的權利基礎，即具有行政特性的“市場交易”將農民拒之于土地增值收益之外，使失地農民利益受到損害。因此，部分農地征收補償除了支付農地所有者傳統的土地所有權價格之外，還應該對農地發展權給予補償。

3.建立和完善利益分配機制。產權的明晰有利于提高土地利用的效率和保護土地所有者的利益，農地發展權設立的初衷就是為了更好地協調國家、農村集體和農民之間的關系，如果協調不合理，將不利于社會的和諧與發展，因此需要建立和完善利益分配機制。作為農地所有者的農村集體要當然地享受該利益，而作為使用權者的農戶也因履行了相應義務而享有利益分配權。同時，為了保證社會公平和實現國家的宏觀調控，國家可以通過稅收的方式來達到利益的平衡與協調。