楊凌農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)土地流轉(zhuǎn)實踐的調(diào)研分析

摘要：近幾年在全國蓬勃發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)亟需系統(tǒng)科學、成熟有效的模式和經(jīng)驗予以參考。楊凌作為全國惟一的國家級農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，其土地流轉(zhuǎn)極具調(diào)研價值和理論梳理的必要。通過時楊凌土地流轉(zhuǎn)中涉及的多方主體進行實地訪談和八戶調(diào)查獲得大量第一手資料，結合已有研究對資料進行細致的扎根和統(tǒng)計分析，得出楊凌區(qū)土地流轉(zhuǎn)的特征及現(xiàn)狀。總結歸納其在土地流轉(zhuǎn)中的有益經(jīng)驗，最后全方位析出其存在問題，從流特意愿、土地銀行、政府管理及保障機制四個方面給出操作性的政策建議。

關鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；土地銀行；政策建議

中圖分類號：F301.02 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2012)01-0001-07

2010年胡總書記在陜西之行中指出：“陜西楊凌作為惟一的國家級農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范國區(qū)，要充分發(fā)揮輻射帶動作用，為推動全省乃至全國的‘三農(nóng)’工作貢獻更大的力量。”同時為了貫徹國務院關于《支持繼續(xù)辦好楊凌農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)若干政策的批復》，落實科技部和省委省政府貫徹《批復》的有關精神，楊凌農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)(以下簡稱楊凌區(qū))在土地流轉(zhuǎn)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方面做了很多有益的探索。在此背景之下，本研究以土地流轉(zhuǎn)和土地利用問題極具典型性的楊凌為例，調(diào)研其流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和模式，分析其存在問題，總結歸納其實踐經(jīng)驗，對陜西乃至全國的土地流轉(zhuǎn)工作都具有重要的參考價值。

一、楊凌土地流轉(zhuǎn)調(diào)研設計

楊凌位于陜西關中平原中部，東距陜西西安市82公里，西距寶雞市86公里，面積94平方公里，下轄縣級楊凌區(qū)，總人口18萬，城市人口8萬人。根據(jù)對前期情況的了解。本次研究所需數(shù)據(jù)不便通過統(tǒng)計資料及報表獲得，故調(diào)研小組采取多主體訪談和調(diào)查問卷兩種方式獲得了充足的一手資料。在調(diào)研之前，我們根據(jù)研究內(nèi)容繪制了相關調(diào)研框架圖，以規(guī)范本次研究(見圖1)。

本次實地調(diào)研于2010年6月份開始，共訪談33位參與土地流轉(zhuǎn)的實踐者，涉及的單位包括了區(qū)級政府的管理部門、多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理部門、土地流轉(zhuǎn)中介機構(即土地銀行)、用地單位(合作社代表及企業(yè)代表)、流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶等。其中區(qū)政府行政人員占訪淡總人數(shù)的25％，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政人員占訪談總人數(shù)的33％，土地銀行工作人員占訪談總人數(shù)的15％，農(nóng)戶和用地方分別占12％、15％。同時，本次調(diào)研實際投放紙質(zhì)問卷200份，采取一對一的填寫方式，回收率為100％。經(jīng)過進一步的整理和分析，最后得到有效問卷195份，問卷有效率為97.5％。此次調(diào)研中訪談主體的豐富性、訪談人數(shù)的充足性以及樣本容量等都已滿足本次研究的需要，同時也保障了研究結果的科學性和可信性。

二、楊凌土地流轉(zhuǎn)的特征及概況

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，楊凌開展土地流轉(zhuǎn)的動因有四：首先，土地規(guī)?；?jīng)營及脫代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設要求土地流轉(zhuǎn)；其次農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效益及農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移催生土地流轉(zhuǎn)；再次，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌促發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；最后，中央政策法律支持土地流轉(zhuǎn)，政府重視推動土地流轉(zhuǎn)。在此動因背景之下。楊凌的土地流轉(zhuǎn)也有著不同于其它地區(qū)的做法。

(一)楊凌土地流轉(zhuǎn)新方式及其流轉(zhuǎn)路徑

目前我國的土地流轉(zhuǎn)包括了政府主導型、集體主導型和農(nóng)戶主導型三種主要方式，其中政府主導型的十地流轉(zhuǎn)是指政府利用等級秩序、領導權威和國家強制力為主的土地流轉(zhuǎn)方式，而這一方式也被稱為是我國土地流轉(zhuǎn)的必然選擇。楊凌的土地流轉(zhuǎn)由政府發(fā)起。在流轉(zhuǎn)過程中又涉及多療主體(包括：土地流出方一農(nóng)民；土地流入方一種植大戶、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等用地單位；土地流轉(zhuǎn)中介機構——土地銀行；土地流轉(zhuǎn)管理部門——政府各級管理機構)，初步形成了土地流轉(zhuǎn)治理網(wǎng)絡。故本文認為，楊凌在實踐中采用的土地流轉(zhuǎn)方式應界定為政府主導型的網(wǎng)絡治理，即其土地流轉(zhuǎn)的工作外展以政府主導型方式為主，同時兼有多主體合作的特征。本文據(jù)此也繪制了楊凌土地流轉(zhuǎn)的網(wǎng)絡治理圖(見圖2)。

受政府主導型的網(wǎng)絡治理這一新方式的影響，楊凌的土地流轉(zhuǎn)路徑也有所不同：第一，根據(jù)示范區(qū)制定的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設規(guī)劃來確定集中利用的土地，并由村兩委或村民小組召開會議就擬流轉(zhuǎn)土地相關情況征求農(nóng)民意見。第二，將欲流轉(zhuǎn)地塊集中到土地銀行，由土地銀行和享有該地塊承包權的農(nóng)戶簽訂委托流轉(zhuǎn)協(xié)議書。第三，土地銀行按照園區(qū)建設要求將土地承租給相關企業(yè)、合作社、種植大戶等用地單位，并和土地受讓方簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議書。第四，土地受讓方向土地銀行支付土地租金，由土地銀行將租金以地租款的形式發(fā)放給農(nóng)戶。第五，土地銀行將土地流轉(zhuǎn)協(xié)議、合同、及土地流轉(zhuǎn)臺帳等資料整理存檔，土地流轉(zhuǎn)合同由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責鑒證。第六，若產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)糾紛，首先由土地銀行調(diào)解，調(diào)解失敗時由土地仲裁委員會進行仲裁。

楊凌在土地流轉(zhuǎn)實踐中探索出的政府主導型的網(wǎng)絡治理方式，在一定程度上既可避免政府主導型方式帶來的諸多弊端，同時也可免除農(nóng)戶主導型方式之下的盲目性和無序性，兼顧了土地流轉(zhuǎn)中各方主體的利益，是一種更有效和更有益的方式。

(二)楊凌在土地流轉(zhuǎn)中的三級管理體制

由于楊凌的土地流轉(zhuǎn)方式有著政府主導型的特征，因而政府的行政管理工作對于楊凌土地流轉(zhuǎn)的順利開展就有著舉足輕重的作用。具體而言，楊凌在土地流轉(zhuǎn)的實踐中實行j級管理體制，在各級政府都成立了相應的土地流轉(zhuǎn)管理機關，多層次全方位的對土地流轉(zhuǎn)進行管理。在村一級由村兩委負責執(zhí)行相關的土地流轉(zhuǎn)工作，包括宣傳介紹土地流轉(zhuǎn)；牽頭成立土地銀行；監(jiān)督引導土地銀行的工作和賬目；協(xié)助土地銀行處理流轉(zhuǎn)糾紛等。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成立由農(nóng)經(jīng)站牽頭的土地流轉(zhuǎn)辦公室，負責審批村一級土地銀行的組建、監(jiān)管及指導土地銀行的工作，并接受楊凌區(qū)級政府的領導。在區(qū)級政府成立南農(nóng)業(yè)局牽頭的土地流轉(zhuǎn)服務中心，為土地流轉(zhuǎn)工作提供全面服務和指導。在整個土地流轉(zhuǎn)過程中，如果產(chǎn)生糾紛，流出土地的農(nóng)戶和用地方首先報于土地銀行進行調(diào)解，調(diào)解失敗后再由土地流轉(zhuǎn)仲裁委員會進行仲裁。此外，在土地流轉(zhuǎn)的規(guī)劃管理方面，楊凌示范區(qū)首先對全區(qū)農(nóng)業(yè)建設制定規(guī)劃，然后按照現(xiàn)代示范園區(qū)建設規(guī)劃對規(guī)劃內(nèi)土地進行流轉(zhuǎn)。在法制管理方面，國家法律法規(guī)之外，楊凌區(qū)政府結合地方實際制定了《楊凌區(qū)土地銀行章程》、《楊凌區(qū)農(nóng)村土地銀行機構設置及主要職責》以及《促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范圍區(qū)土地銀行運行的意見(試行)》，從而使土地流轉(zhuǎn)有章可循。在信息管理方面，楊凌區(qū)政府建立了土地流轉(zhuǎn)信息檔案，包括土地流轉(zhuǎn)委托協(xié)議書、土地流轉(zhuǎn)合同、土地流轉(zhuǎn)臺帳等。

(三)楊凌土地流轉(zhuǎn)中的中介組織及其流轉(zhuǎn)模式

楊凌在學習借鑒外地土地流轉(zhuǎn)成功經(jīng)驗和汲取失敗教訓的基礎上，結合自身實際情況，開創(chuàng)了新的土地流轉(zhuǎn)運行方式。首先。以政府引導、培育和扶持，村民自發(fā)組建的方式成立土地銀行，作為楊凌土地流轉(zhuǎn)的市場中介組織。其次，根據(jù)楊凌存在著涉農(nóng)企業(yè)、引導型合作社等不同承包主體。同時可依托農(nóng)林高校獲取豐富的科技資源支持這一實際情況，充分發(fā)展合并調(diào)整、反租倒包、企業(yè)租賃、自愿互換、入股合作等五種土地流轉(zhuǎn)模式。

土地流轉(zhuǎn)的市場中介組織是介于政府、企事業(yè)單位、農(nóng)戶之間，溝通各方關系和協(xié)調(diào)各方利益，保障農(nóng)村土地高效、有序流轉(zhuǎn)和維護土地流轉(zhuǎn)當事人利益，依法成立的非盈利性的自治組織或機構。楊凌在村級組建的土地銀行符合這一要義，在土地流轉(zhuǎn)中有著服務、溝通、公證、和監(jiān)督的職能。在土地流轉(zhuǎn)實踐中，其主要職責是將農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權流轉(zhuǎn)到土地銀行，并在外進行出租，負責收取和兌現(xiàn)租金到戶，協(xié)調(diào)解決土地流轉(zhuǎn)過程中的各種矛盾糾紛，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；峁〩J地保障等，同時負責其他土地流轉(zhuǎn)具體工作的實施。土地流轉(zhuǎn)五種模式也分別適用于不同的情況，其中合并調(diào)整主要適用于本村范圍內(nèi)農(nóng)戶發(fā)展設施農(nóng)業(yè)；反租倒包主要針對用地單位是合作社的情況；企業(yè)租賃適用于企業(yè)為主體的規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營活動；自愿互換適用于本村組農(nóng)戶之間的小規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)；入股合作則包括了調(diào)查摸底——成立合作社——地塊出讓——股份分紅和股值評定——合作經(jīng)營——盈利分紅兩種路徑。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以上四種形式中，反租倒包應用得最多，其次是企業(yè)租賃。

楊凌示范區(qū)于2008年開展土地流轉(zhuǎn)工作，截至2011年7月，全區(qū)已累計流轉(zhuǎn)土地3.5萬畝，占總耕地面積的35％以上，同時成立土地銀行36家，涉及3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)36個行政村萬余農(nóng)戶，占總農(nóng)戶數(shù)的30％以上。在取得這些流轉(zhuǎn)成果的同時，土地流轉(zhuǎn)也在以下四個方面獲得了顯著的成效：一是優(yōu)化土地資源配置，實現(xiàn)了土地的規(guī)?；?jīng)營；二是促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，推動了城市化進展；三是吸引社會資本投入，促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展；四是促進農(nóng)民增收。在調(diào)查中，這些成效也獲得了70％以上的農(nóng)戶認可。

三、楊凌在土地流轉(zhuǎn)工作中的有益探索

楊凌作為全國惟一的高新農(nóng)業(yè)技術產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)，肩負著探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新模式的重大使命。在土地流轉(zhuǎn)工作中，楊凌創(chuàng)新的流轉(zhuǎn)方式及路徑、規(guī)范的管理體制、發(fā)育較為充分的中介組織以及因地制宜的流轉(zhuǎn)模式等，對于我國干旱半干旱地區(qū)都有著重要的示范、帶動和輻射意義。本文將楊凌在土地流轉(zhuǎn)方面的有益探索總結為以下幾點，以供其他地區(qū)開展實踐工作之時借鑒。

(一)組織學習解疑慮。區(qū)域劃分保平穩(wěn)

楊凌土地流轉(zhuǎn)重視開展之前的準備工作，力爭從一開始就將頭緒理清。在流轉(zhuǎn)之前，政府組織部分干部群眾到土地流轉(zhuǎn)開展較好的地區(qū)參觀學習，通過真實的所見所聞，讓其真切感受開展土地流轉(zhuǎn)的意義與好處。在同區(qū)規(guī)劃方面，楊凌對土地情況做全面統(tǒng)計和通盤考慮，將土地劃分為核心區(qū)域和非核心區(qū)域，核心區(qū)域的土地必須實行流轉(zhuǎn)，非核心區(qū)可酌情考慮是否予以流轉(zhuǎn)，從而在規(guī)劃環(huán)節(jié)就為有效穩(wěn)妥地解決土地流轉(zhuǎn)中可能出現(xiàn)的問題留下足夠的制度空間。

(二)規(guī)劃先行重長遠，以點帶面齊推進

楊凌土地流轉(zhuǎn)是根據(jù)高新農(nóng)業(yè)技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求，考慮農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營以及農(nóng)業(yè)景觀的可視性，對示范圍區(qū)建設形成總體規(guī)劃，然后按照園區(qū)規(guī)劃要求對土地進行流轉(zhuǎn)。先規(guī)劃后流轉(zhuǎn)的做法增強了土地流轉(zhuǎn)的目的性和長遠性。在具體的流轉(zhuǎn)過程中，遵循“以鄉(xiāng)為點、以區(qū)為面”的操作原則，從各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)的大面積展開，進而帶動整個示范區(qū)的土地流轉(zhuǎn)，前后過程井然有序。

(三)政府主導免盲目，網(wǎng)絡治理重合作

我國土地流轉(zhuǎn)中采用的方式以政府主導型為主。該方式在較低流轉(zhuǎn)成本之下可以有效保證土地流轉(zhuǎn)的有序性以及有效性，免除自發(fā)流轉(zhuǎn)的盲目性，但同時也伴隨著有悖農(nóng)民意愿和缺乏第三方監(jiān)督等問題，土地流轉(zhuǎn)中行政權力的過多介入也會導致尋租等現(xiàn)象的出現(xiàn)。楊凌的土地流轉(zhuǎn)在采用政府主導型的方式之下，重視多主體合作，則可在一定程度上避免以上問題的出現(xiàn)，同時電初步顯示出了網(wǎng)絡治理的特征，對于我國轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作開展具有較強的參考價值。也是新時期地方政府管理方式轉(zhuǎn)型的有力體現(xiàn)。

(四)三級體系重管理，保障措施安民心

楊凌土地流轉(zhuǎn)形成了三級管理的體制。村一級由村委會牽頭成立土地銀行，并協(xié)助其具體執(zhí)行上地流轉(zhuǎn)工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成立土地流轉(zhuǎn)辦公室，具體指導土地銀行的工作；區(qū)政府成立土地流轉(zhuǎn)服服務中心，為土地流轉(zhuǎn)提供全面的服務和指導。三級管理體系縱貫村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)三層級，橫跨三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)33個行政村，實現(xiàn)了對土地流轉(zhuǎn)的多層次全方位服務與管理。同時，為了確保農(nóng)民群眾的合法權益，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，政府也采取了一系列措施。如實施“三分地口糧”政策和部門包抓機制；制定了《促進標標準化生產(chǎn)園設施農(nóng)業(yè)發(fā)展辦法(試行)》、《促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范圍區(qū)土地銀行運行的意見(試行)》、“十百千萬”農(nóng)戶培訓計劃等，推進了土地流轉(zhuǎn)工作的順利進行。

(五)中介帶動全盤活，五種模式保增值

楊凌的土地銀行具有政府引導與自發(fā)組織相結合、服務性、非營利性等特點，即該土地銀行是以村為單位，通過行政手段形成的一種公益性質(zhì)的組織，其理事會和監(jiān)事會成員南村民推舉，是楊凌土地流轉(zhuǎn)的一個鮮明特點。根據(jù)各個地塊及承包主體的不同情況，充分發(fā)展自愿互換、合并淵整、反租倒包、企業(yè)租賃、入股合作等五種模式，實現(xiàn)了七地的有效增值。土地銀行的帶動與五種模式的充足發(fā)展，使得楊凌的土地流轉(zhuǎn)中信息傳播渠道較為暢通，基本解決了供需信息不足這一問題，降低了十地流轉(zhuǎn)的交易風險，同時保證了同區(qū)的用地需要和園區(qū)布局建設的統(tǒng)一實施，有效實現(xiàn)了農(nóng)民的多渠道增收。

(六)招商政策引資本。土地流轉(zhuǎn)成規(guī)模

楊凌的招商引資政策吸引了許多外來資小刮暢凌進行農(nóng)業(yè)投入和生產(chǎn)，土地流轉(zhuǎn)他大面積規(guī)?；?jīng)營變?yōu)榭赡?。同時外地大型涉農(nóng)企業(yè)入駐楊凌，伴隨著規(guī)模大、投入多、起點高等特點，其在加速上地流轉(zhuǎn)進程的同時，又促使農(nóng)村的人力、物力、財力、以及技術、信息等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素得到了合理的配置。同時配合農(nóng)民專業(yè)合作社的崛起等，十地流轉(zhuǎn)的帶動力明顯增強，從而有力的促進了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展。

四、土地流轉(zhuǎn)工作存在的問題分析

楊凌的土地流轉(zhuǎn)雖然取得了一定的成果，但由于其仍是在發(fā)展探索當中的事物，存在問題也不可避免。在獲得大量的訪談資料基礎上，調(diào)研組運用扎根理論對這些質(zhì)性資料進行了詳盡細致的扎根工作。同時結合問卷數(shù)據(jù)，將楊凌土地流轉(zhuǎn)中存在的問題歸為以下幾個方面。

(一)流轉(zhuǎn)意愿方面

調(diào)查顯示，在楊凌土地流轉(zhuǎn)的一期建設中，不愿進行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶占到了23.6％，但隨著流轉(zhuǎn)工作的進一步開展，二期建設中的流轉(zhuǎn)意愿明顯增強，矛盾顯著減少。前期造成農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿不高的原因主要有：一是基層干部缺乏對土地流轉(zhuǎn)的清晰認識。一期工程中，直接開展土地流轉(zhuǎn)工作的基層干部對土地流轉(zhuǎn)沒有充分的認識，迫于區(qū)、鄉(xiāng)兩級政府的壓力，盲目推進土地流轉(zhuǎn)。二是部分農(nóng)戶對于土地流轉(zhuǎn)也認知不清。調(diào)查顯示，23.1％的被調(diào)查者不知道土地流轉(zhuǎn)，認知清楚的被調(diào)查者僅占17.4％，這也直接導致了前期土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿不強。三是由于農(nóng)村社會保障機制的不健全，以及長期以來存在的“保險田”意識，使得農(nóng)民也更加珍惜自己的土地，不愿流轉(zhuǎn)。四是部分農(nóng)戶也由于每年700元／畝的土地租金不足以保障其基本生活；政府的支持力度欠妥，權益無法得到充分保障等原因?qū)ν恋亓鬓D(zhuǎn)缺乏動力。

(二)土地銀行方面

楊凌的土地銀行由于成立時間較短、缺乏經(jīng)驗，因此在具體實踐過程中也出現(xiàn)了一些問題：一是土地銀行法律地位尚不明確。理論上，土地銀行是一個公益性中介服務機構，實際中，土地銀行是在村兩委會的牽頭下組建的，是具有經(jīng)濟組織+村民理事會雙重職能的外生型中介組織。正是由于其性質(zhì)的不確定，在具體工作中存在著：(1)工商局和民政局均不辦理土地銀行的登記注冊。(2)土地銀行對租金難以收回等相關糾紛無權處置，不能發(fā)揮其應有作用。(3)由于沒有明確的法律地位，其工作幾乎由村委會代替，不利于其長遠發(fā)展等三大困難。二是土地銀行缺乏運作資金。在整個土地流轉(zhuǎn)過程中，土地銀行既不從中盈利也不收取任何的服務管理費用，同時也沒有單獨的財務預算。因而造成土地銀行的運作缺乏應有的經(jīng)費保障。這種資金匱乏的現(xiàn)狀也帶來了一些問題：土地銀行的辦公條件較差，工作人員沒有工資，無法充分調(diào)動他們的工作積極性；一般農(nóng)戶不愿成為土地銀行工作人員，往往由村兩委兼任，更模糊了土地銀行中介服務組織的性質(zhì)等。三是土地銀行檔案管理不健全。楊凌區(qū)對于土地銀行實行的是先成立后規(guī)范的做法，因而部分土地銀行對土地具體情況了解不夠，信息掌握不充分，沒有建立完整的土地檔案以明確土地歸屬，對流轉(zhuǎn)出去的土地究竟作何用途缺乏跟蹤監(jiān)控，土地監(jiān)督管理幾乎處于真空狀態(tài)；合同不健全，相當部分村的土地銀行還沒有與農(nóng)戶個人和用地單位簽訂合同；相關體制不完善，資料不齊全等。

此外，我們發(fā)現(xiàn)，在對于土地銀行的調(diào)查中很多被調(diào)查者選擇了態(tài)度中立，這也從側面說明了對于土地銀行宣傳不到位，廣大群眾對于土地銀行缺乏認識和了解。

(三)政府管理方面

楊凌區(qū)雖然推行了土地流轉(zhuǎn)的三級服務管理體系，但在具體操作層面上，還存在一些細節(jié)問題：一是宣傳不到位，導致農(nóng)民缺乏對土地流轉(zhuǎn)和土地銀行的清晰認識。這不僅增加了土地流轉(zhuǎn)的難度，也使得在發(fā)生土地流轉(zhuǎn)糾紛時農(nóng)戶找村委會解決，架空了土地銀行的職能。二是缺乏系統(tǒng)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的文件。楊凌區(qū)政府雖然針對當?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)情況制定了一系列文件以推進土地流轉(zhuǎn)工作的順利進行，但文件僅限于對土地銀行的規(guī)范，而缺乏從全方位多角度對整個土地流轉(zhuǎn)過程進行明確系統(tǒng)規(guī)定的政府文件，在實際中導致土地流轉(zhuǎn)的某些問題無章可循。三是青苗補償標準不完善。糧食作物在不同的生長階段耗費的種植成本以及能夠帶來的收益是不同的，因此賠償標準應該按照糧食作物的不同階段有不同的賠償標準。楊凌在實際操作中對不同生長階段的糧食作物采取統(tǒng)一賠償標準，且賠償金額較低的做法在一定程度上也影響了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿以及對于土地流轉(zhuǎn)工作的滿意度。

(四)保障機制方面

由于農(nóng)村尚未建立完善的社會保障體制，因而土地對于農(nóng)民的生活和養(yǎng)老等問題而言就非常重要。土地流轉(zhuǎn)之后。農(nóng)民失去了賴以生存的土地，則土地租金和一定的政府扶持就成為其生活保障的重要方面。但實際中產(chǎn)生的一些問題卻給失地農(nóng)戶的生活帶來了問題：一是土地流轉(zhuǎn)之后，由于一些土地經(jīng)營大戶、本村租地農(nóng)戶與合作社等經(jīng)營不善和前期投入過大，導致部分土地租金難以按時足額收回；二是現(xiàn)有的對低保戶等弱勢群體的補助標準較低，因此土地流轉(zhuǎn)之后的留守婦女、兒童和老人以及農(nóng)村低保戶等弱勢群體的生活保障面臨著較大困難。三是政府對于土地流轉(zhuǎn)之后的弱勢群體扶持力度有待加強。

五、對策建議

(一)加強宣傳，減少土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)戶意愿的沖突

加強對土地流轉(zhuǎn)的宣傳，減少農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的抵觸情緒。首先，區(qū)鄉(xiāng)兩級領導干部要對土地流轉(zhuǎn)形成統(tǒng)一認識，在此基礎上才能對村兩委干部和廣大社員群眾予以廣泛宣傳。一方面，要提高農(nóng)民群眾和基層干部對土地流轉(zhuǎn)和土地銀行的認識，詳細說明土地流轉(zhuǎn)的意義和作用，著重闡明土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展的實際好處，讓群眾真切體會、真心贊成土地流轉(zhuǎn)；另一方面，要使農(nóng)戶認識到土地流轉(zhuǎn)并不是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的否定，也不是對土地承包權的剝奪。而是在長期穩(wěn)定承包權的基礎上搞活經(jīng)營權，是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的進一步完善。其次，土地按照同區(qū)規(guī)劃流轉(zhuǎn)到土地銀行之后，如果農(nóng)戶還想經(jīng)營土地，可以和土地銀行達成協(xié)議流出土地繼續(xù)經(jīng)營。

(二)進一步健全土地銀行機制

一是加大對土地銀行的宣傳力度，增強廣大十部群眾對土地銀行的認識。村兩委要支持配合土地銀行開展工作，但不能十涉其內(nèi)部事務或越俎代庖代行其職能，要讓群眾切實體會到土地銀行的存在意義重大，使其能夠有效發(fā)揮作用。二是明確土地銀行的法律定位，賦予其合理的事權和財權。土地銀行作為推動楊凌土地流轉(zhuǎn)的重要機構應該具有明確而獨立的法律地位。工商局和民政局等相關部門應當協(xié)同出臺土地銀行的登記管理辦法，明確土地銀行的性質(zhì)與法律定位。此外，土地銀行應該具有固定的工作制度和辦公地點，以便利土地銀行工作的順利進行。三是設立風險基金賬戶。在土地銀行成立之初，應該由財政撥款設立專門賬戶作為土地銀行的風險基金，以避免出現(xiàn)風險無力解決的情形出現(xiàn)。此外，對經(jīng)營管理好、示范作用強、農(nóng)民增收顯著的土地銀行給予信貸優(yōu)惠或資金獎勵，發(fā)揮宣傳示范作用。四是土地銀行應該收取一定的服務管理費用作為運作經(jīng)費和人員工資。在充分發(fā)揮其十地承包經(jīng)營權交易中介機構的基礎上，允許其通過正常渠道如土地租金、項目資金支持或村集體辦公管理經(jīng)費中提取一定費用，用作土地銀行工作人員的勞動報酬以及日常運作管理經(jīng)費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委也要加強對其資金使用進行審計監(jiān)督，定期翻查臺帳等。五是完善土地銀行后續(xù)檔案管理制度。要建立完整的土地檔案以明確土地歸屬，對流轉(zhuǎn)…去的土地進行定期監(jiān)控，對土地家底要隨時掌握充分的信息，充分發(fā)揮土地銀行在土地監(jiān)管中一線堡壘的作用。要建立健全土地合同的管理，確保所有土地銀行均與農(nóng)戶個人和用地單位簽訂合同，且要求條款規(guī)范，涉及農(nóng)戶利益的情況應盡量考慮周全并在合同中體現(xiàn)。其余檔案資料也要相應補齊。

(三)完善政府服務監(jiān)管細節(jié)

一是進一步健全土地流轉(zhuǎn)法律體系。楊凌區(qū)政府應及時出臺和完善有關土地流轉(zhuǎn)的管理辦法，其內(nèi)容需涵蓋土地流轉(zhuǎn)程序、土地銀行、土地流轉(zhuǎn)管理服務部門、土地流轉(zhuǎn)合同等多個方面，全方位多角度地對示范區(qū)的土地流轉(zhuǎn)進行規(guī)范，為土地流創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，進而促進土地流轉(zhuǎn)的長遠發(fā)展。二是加強土地流轉(zhuǎn)合同管理。嚴格禁止先進行土地流轉(zhuǎn)后補簽合同的做法，以及土地銀行或村委會代替農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的做法。士地流轉(zhuǎn)合同是土地流轉(zhuǎn)的原始文件依據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)辦公室應該對合同進行鑒定備案以提高土地流轉(zhuǎn)合同管理的規(guī)范性。此外，應該進一步完善土地流轉(zhuǎn)合同的內(nèi)容，土地流轉(zhuǎn)合同的條款應該增加流轉(zhuǎn)地塊的具體情況(如位置、面積、肥力等)、違約責任等內(nèi)容。三是完善青苗補償標準?？紤]按照糧食作物的不同生長階段(如秧苗、半成熟、成熟)確定不同的補償標準，并適當提高青苗賠償金額。四是針對拖欠地租行為制定行之有效的解決辦法。對于既是土地流出方又是土地流入方的農(nóng)戶可以進行租金抵免。近期來看，對于租金難以收回的風險，應當由政府綜合考慮，建立專項風險基金。資金可由各級政府分攤。長遠來看，銀行等金融機構要協(xié)助探索風險防范機制，改革現(xiàn)行制度管理辦法，以農(nóng)業(yè)保險和銀行貸款等方式為土地流轉(zhuǎn)提供保障和支持。五是完善土地流轉(zhuǎn)價格機制。土地流轉(zhuǎn)合理價格的制定要充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，而不宜由政府單方面行政確定。同時土地價格也應兼顧多方利益，協(xié)商進行。調(diào)查顯示60.5％表示同意采用級差地租，故政府后期也可探索級差地租的使用。六是強化招商引資，培育大型專業(yè)合作社，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。一方面，龍頭企業(yè)的帶動是推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的關鍵；另一方面，專業(yè)合作社作為農(nóng)民的自治組織，也是土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中十分重要的主體。政府要鼓勵引導更多的土地合理有序的向種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)手中集中，充分發(fā)揮他們在土地流轉(zhuǎn)過程中的推動作用。

(四)建立土地流轉(zhuǎn)后續(xù)保障機制

一是要確保土地租金的按時足額收回。政府可協(xié)助土地經(jīng)營大戶、本村租地農(nóng)戶與合作社等用地大戶解決經(jīng)營不善和前期投入的問題，確保其按時足額交納土地租金。對定期不繳納或少交租金的用地單位，應由土地銀行按照法定職能，遵循法律程序，依法討租或者采用收取抵押等法律手段予以討回。二是政府要予以必要的資金扶持。政府要加大對土地流轉(zhuǎn)相關優(yōu)惠補助的兌現(xiàn)力度，增加相關補貼的投入，協(xié)助用地單位著重解決周轉(zhuǎn)資金的問題，幫助其改善經(jīng)營狀況。三是要對失去土地的農(nóng)民尤其是留守的婦女、兒童和老人以及農(nóng)村低保戶等弱勢群體予以必要的生活保障。應嘗試建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，試點探索建立解決失地農(nóng)民社會保障和繼續(xù)發(fā)展問題的保障體制機制，逐步提高現(xiàn)有對低保戶等弱勢群體的補助標準，適當擴大低保戶的范圍，持續(xù)關注這一部分人的生存狀況。