政府績效與成本支出研究;政府類型與成本控制

摘要：按照矩陣分析法，時政府績效高低和成本的高低做對應分類組合，形成四種政府類型。我國政府具有高成本低績效運行特征，而成本控制是提高政府績效的核心。為此，我國政府必須確立成本控制指標，大力推行政府轉型、加強制度建設、強化成本意識、增強突發(fā)性公共事件的應對能力等，力求成為適度成本一高績效政府。

關鍵詞：政府績效；行政成本；成本控制

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2012)01-0083-08

引言

政府績效與成本研究起源于行政學的早期研究范疇。美國學者威爾遜在《行政之研究》中指出政府能夠適當、成功地進行什么工作，才能以盡可能少的成本完成這些工作；英國學者布朗和杰克遜提出了公共產品最佳供給的一般均衡理論的成本一效益分析法；美國學者波波維奇在《創(chuàng)建高績效政府》中提出政府改革成功的關鍵在于提高政府績效；奧斯本和蓋布勒合著的《改革政府》中對公共項目成本、效率進行了理論與實證研究。近年來，西方學者提出政府管理中必須樹立“有效政府”的目標取向，產生了新公共管理、績效管理等政府改革理論，提出了獨立政府核算方法，將政府成本與普通政府開支區(qū)別開來等。20世紀90年代后期，國內大量相關研究不斷涌現(xiàn)，馬文運和袁峰分別研究了社會進步與政府成本、政府機構與政府成本的關系；胡家勇對政府成本原因進行了實證研究；桑玉成教授先后發(fā)表相關論文，指出政府的存在與運作會涉及投入與產出的成本及其效益問題；卓越從制度層面分析了中國行政成本居高不下的原因；何翔舟從經(jīng)濟學角度研究政府成本及政府決策的機會成本問題、風險成本問題；周志忍研究了政府績效管理內容體系等。國內學者分別從行政學、管理學和經(jīng)濟學的角度對政府成本和績效，結合我國政府實際分別進行了深入研究。隨著工業(yè)化和城市化進程的推進，我國社會公眾對公共產品的數(shù)量、品種和質量需求不斷提升，對政府績效的要求也不斷提升，政府規(guī)模和成本隨之擴大。而對公共物品供給的壟斷使政府不關心“政府產出”的績效，只關心本部門如何追求預算和部門利益的最大化，對投入產出缺乏成本收益核算的內存動力，而“公地悲劇”現(xiàn)象也客觀存在，導致政府成本控制乏力，引發(fā)公眾不滿。本文在一些學者研究的基礎上，按照政府績效與成本支出之間的對應關系可對政府行為分類研究，可為促進政府加強成本控制，提高績效提供依據(jù)。

一、政府績效與成本支出類型

(一)高績效政府與低績效政府的判定

政府績效的價值判斷標準包括成本、效率、效益和公平等，最終體現(xiàn)在政府行為及投入產出的有效性。檢驗政府產出是否有效的主體不是市場而是社會公眾，取決于社會公眾的滿意度?；诠脚c效率視角，政府績效可以從政府行政的經(jīng)濟效率和社會公平促進等來進行分析。

經(jīng)濟效率是政府單位成本支出所產出的經(jīng)濟成果，以此來衡量政府經(jīng)濟社會管理效率，可以用單位行政成本產出的財政收入和國內生產總值表示。從社會社會公平方面來看，經(jīng)濟社會發(fā)展區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、不同部門之間、居民收入等是否基本均衡，基本公共服務供給是否均等，宏觀調控的有效性和政府工作效率，市場經(jīng)濟效率的高低等。顯然如果經(jīng)濟合理增長，國際收支基本平衡，就業(yè)充分，物價平穩(wěn)，社會保障體系健全，社會公平與民主程度高，其目標公眾滿意度必然高，政府必然是一個受到公眾擁護的高績效政府，否則屬于低績效政府。

(二)高成本政府與低成本政府的判定

政府所提供的公共產品或服務，有一個價格或成本問題。站在社會公眾的角度，是公共服務的“價格”問題，可通過社會公眾的賦稅率和稅費負擔來反映，公眾從公共產品或服務使用中得到的平均利益不夠補償因納稅損失的平均經(jīng)濟收益時，該政府稅率屬于高價政府，否則屬于低價政府。根據(jù)拉弗曲線理論，政府規(guī)定稅率要有一個合理的中線，當稅率中線過高時，公眾稅負較高，影響經(jīng)濟活動的積極性，是高成本政府稅率；當稅率中線下降時，公眾賦稅下降，經(jīng)濟活動的積極性提高，達到低成本政府稅率。站在政府的角度，涉及到行政成本發(fā)生問題和公共產品或服務的提供成本問題，包括生產成本和管理成本，前者指公共產品或服務得生產要素和產品物價水平提高導致的成本，后者包括交易成本、行政協(xié)調成本、分工協(xié)作成本、監(jiān)督成本等。為此，高成本與低成本政府的判定可依公共產品提供成本來判定。拉弗曲線理論僅是理論，量化研究政府稅率的高低存在制約，因此以財政支出結構數(shù)據(jù)為依據(jù)，研究行政管理費用支出比例來量化確定政府成本高低是常用的簡單途徑。

(三)政府績效與成本支出的四種類型

按照矩陣分析法，對政府績效高低和成本的高低作對應分類組合，形成了四種政府績效一行政成本形式，作為政府類型或政府現(xiàn)象，用以判斷政府行為特征，并對其進行評價和作為控制成本的依據(jù)。

1.高成本-高績效政府。也稱為雙高政府，這是一種高成本推動的高政府績效現(xiàn)象。高工資、高福利、高稅收的西方凱恩斯主義和福利國家具有這樣的政府特色，符合著名的“瓦格納定律”。20世紀60年代末70年代初，以美國為代表的西方各國通過建設“福利國家”，促使政府社會職能進一步的強化，政府承擔了建立信息高速公路，組織科技開發(fā)，環(huán)境保護，完善社會保障等活動，規(guī)模不斷膨脹，成本支出大幅度增加。產生嚴重的財政赤字。解決政府財政困境的新公共管理、政府績效評估興起。遏制了政府成本的快速增長，但成本規(guī)模還是居高不下，因為涉及到執(zhí)政黨的執(zhí)政地位的社會公正與公平問題的解決，必須要以高成本提供公共產品為代價。

2.低成本-高績效政府。這實際是適度成本一高績效政府。政府成本不是越小越好，成本太小，政府職能和規(guī)模擴張受到限制，不能完成其職責，無法達到高績效。政府適度成本是在高績效目標約束條件下的最優(yōu)選擇，是每一個國家和政府所提倡和追求的。典型的例子是新加坡政府。新加坡政府連年被評為最廉潔的政府，扣除發(fā)展性支出，政府的行政管理費平均占財政支出的7％-8％左右，政府直接開支一般約在1.2億新元到9億新元之間。政府績效最高時的成本為最適度的水平，此時政府提供公產品與服務供給與公眾需求均衡，政府成本為最小，是理想的政府類型。

3.低成本-低績效政府。也稱為雙低政府，這種政府或政府現(xiàn)象是初級的、低能力的。過低的政府成本限制了政府職責范圍，政府職能與社會經(jīng)濟發(fā)展不相適應，公共產品供給與需求嚴重失調，以致于整個社會的政府行政系統(tǒng)功能不能滿足經(jīng)濟社會運行系統(tǒng)的需要。與此同時，經(jīng)濟社會發(fā)展落后，財力有限，僅僅能滿足、甚至不能滿足低成本維持政府本身的行政管理費用。而公共產品的提供，民生狀況的改善，一切花大錢的公共產品與服務都等以后的政府有錢了再辦，不懂財政融資投資，困住了自己作為的手腳，行為消極。

4.高成本-低績效政府。困擾現(xiàn)代政府的主要問題就是高成本一低績效的政府行為。歷來的政府改革無不在尋求治理高成本的途徑或辦法。其主要原因在于政府成本支出有一大部分沒有轉化為有效的公共產品與服務，造成了浪費。比如政府規(guī)模過大，費用增加；政府決策失誤，造成大量的沉沒成本、社會成本、機會成本和風險成本，給社會公共利益帶來侵害和損失；政府規(guī)制功能失效，制度不健全，產生尋租行為和腐敗成本等等，導致薄弱的經(jīng)濟系統(tǒng)承載較高的政府成本，經(jīng)濟系統(tǒng)運行的環(huán)境和公共設施條件卻得不到改善。以控制成本、提高績效為核心的政府改革成為大勢所趨。

二、我國政府高成本低績效運行的現(xiàn)實

(一)我國政府成本支出不斷增長，規(guī)模龐大

不考慮預算外和制度外行政管理費支出的情況下，2006年我國行政預算成本支出比1978年增長147倍多，同期行政管理費支m占財政收入、財政支出和GDP的比重也呈逐年遞增趨勢，分別從1978年的4.71％、4.71％和1.45％增長到2006年的21.96％、19.46％和3.72％。1990-2006年，財政收入年均增長16.84％，GDP年均增長16.31％，行政管理費用支出年均增長20.11％，高于同期財政收入和GDP增長速度。實際上我國財政預算規(guī)模只是整個政府收支的一部分。據(jù)國務院發(fā)展研究中心信息中心主任米建國的估計，全國的預算外和預算內資金大體相當，都占國內生產總值(GDP)的10％左右。制度外資金數(shù)額龐大無法確切計算，估計大約占預算內資金的20％到200％。再加上地方政府的隱性收入。預算內財力僅占財政收支的1／3。這樣的話，整個政府收支占國內生產總值(GDP)的比重就是50％以上，可見政府成本支出規(guī)模之龐大。

從政府投資支出的角度看，在我國工業(yè)化中期，公共投資效應尚未到達臨界點，公共投資帶動了生產率的增長。從1978-2006年，我國固定資產投資的年均增長率高達20.53％，高于經(jīng)濟增長。近年來，政府投資效率逐年下降。政府債務增加，2009年末地方政府債務規(guī)模將接近11萬億元，相當于2009年地方本級財政收入的3倍，這也是政府成本控制失調和成本高漲的結果，如果不引起高度重視和及時治理，會進一步誘發(fā)財政危機與信貸危機。

(二)我國政府績效低下

其一，政府行政效率呈下降趨勢，以上分析中我們發(fā)現(xiàn)政府行政管理費用占財政收入和國內生產總值的比例也不斷增長，說明行政成本的投入產出之比或行政成本一效益和府成本支出所發(fā)揮的作用不斷下降。政府成本與市場經(jīng)濟效率之間這種逆相關的關系，說明了高行政成本的政府存在著過度干預市場和政府失靈情況，是導致政府績效低下的主要原因。

其二，政府行政中的無效成本增加。政府日常運行和政府基本建設支出中的無效成本極大，效益極差就是最好的例證。據(jù)估算，2004年公款吃喝開支達2 000億元，占國家財政收入的6.6％。在政府直接投資項目中，跑項目的成本占到總投資額的30％以上，甚至超過一半，如果加上建成后就虧損，運行一段就關門的損失，成本就更加驚人。

其三，與高行政成本相對應的是社會公共需求得不到滿足，社會公平問題嚴重。我國就業(yè)結構分化，城鄉(xiāng)、地區(qū)差距和收入分配差距擴大，形成了現(xiàn)代化的社會階層結構的基本形態(tài)，不同社會階層之間的利益摩擦和沖突增多，社會公平問題嚴重。我國經(jīng)濟建設費占財政支出的比重雖呈下降的趨勢，但從1986-2006年仍然是財政支出中所占比重最大的支出項目，加上行政管理費支出，兩項支出占比在45％-64％之間，加大財政負擔的同時，擠占了科教文衛(wèi)、社會保障等支出，成為影響社會公共利益的重要原因。社會保障性支出長期偏低，中央財政支出中，該比例2005年是8.02％，撫恤和社會福利救濟費占財政支出的比重大部分年份低于1.69％，均低于市場經(jīng)濟國家的水平。在財政分權制下，分權的合理性在于能提升公共物品供給的效率，但實行分稅制后，重要的公共物品由地方政府提供，與經(jīng)濟增長績效比較，公共領域遠不能令人滿意，基礎教育等重要公共產品不僅整體效率水平較低，而其地區(qū)分化嚴重，中央政府對地方政府轉移支付后，全國的各地區(qū)人均財政支出的差距不僅沒有呈現(xiàn)減小的趨勢，相反地區(qū)間的差距不斷拉大。從居民收入情況來看，2008年，城鄉(xiāng)人均收入之比大3.3:1，城市居民地區(qū)收入差距指數(shù)為2.3，農村居民地區(qū)收入差距指數(shù)為4.2，2000年以來我國基尼系數(shù)在0.45左右，處于差距偏大的范圍。

與此同時，政府職能定位不合理，對一些競爭性行業(yè)壟斷經(jīng)營，降低了國有資源利用效率；至今沒有建立國內外統(tǒng)一的平等競爭的大市場，影響市場經(jīng)濟效率。政府行為的不規(guī)范、官僚作風嚴重、辦事效率低下、對市場過度干預等問題突出。國家財政投入多傾向于特大和大型壟斷企業(yè)發(fā)展以及固定資產投資，導致社會勞動者參與程度低，財政再分配未起到應有的財富不均衡的平滑作用，一些壟斷企業(yè)的就業(yè)世襲制與終身雇傭制，加劇了職業(yè)收入差距，階層之間的裂痕顯現(xiàn)。對市場監(jiān)管不力，經(jīng)濟增長的社會成本較高。政府的宏觀調控力度不強，經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡，高房價高物價、社會就業(yè)等方面不能穩(wěn)步改善，給國家和人們造成政治上和經(jīng)濟上的負效應等等，都是政府低績效的表現(xiàn)。2008年瑞士洛桑國際管理學院公布的《國際競爭力年度報告》中，中國內地的競爭力排名從第15降至第17，2009年降至20，政府績效不斷下滑。

(三)政府高成本運行是導致政府績效低下的重要因素

政府績效是政府為了滿足社會公共需要而進行公共資源配置活動中所產出的社會實際效益與投入之間的比較關系，基本內涵是公共資源分配的合比例行和資源使用的有效性。用一個抽象的簡單公式來表達為：績效一公共效益／公共資源消耗及占用=效益／政府成本一有效產出／投入。該公式說明在影響績效的其他要素基本穩(wěn)定或相對穩(wěn)定時，政府在某一時期的績效與成本支出呈現(xiàn)負相關關系和辨證統(tǒng)一的邏輯關系，政府成本支出是否有效，直接用政府績效高低來反映，政府績效高低以成本支出的有效性為條件。我國政府高成本運行說明政府在公共資源配置和利用方面不符合資源有限性的內在要求，影響了行政效率，并產生大量的無效成本，而無效成本是對政府產出效益有負效應的成本，是導致政府績效低下的重要成因，可見減低無效成本，是提高政府績效的出發(fā)點，沒有成本控制，就無法提高政府績效，控制行政成本是提高政府績效的必要途徑和必要條件。雖然單方面控制成本并不是提高政府績效的充分條件，必須是在控制成本的同時擴大政府有效的公共產出，本文僅從成本控制角度來分析。

三、我國政府高成本運行的主要成因

(一)政府本位的理念

政府組織是一各從中央到地方的一個具有壟斷性的政府組織體系，其地位具有不可動搖性，沒有經(jīng)營不善而破產的風險，缺乏成本控制的內在動力。雖然我黨一直提倡執(zhí)政為民的宗旨，但政府本位理念根深蒂固，“政府天下第一”，行為上唯“上級”是命，不在乎績效如何和公眾的利益與感受，不在乎成本高低，績效與成本觀念淡薄。

(二)政府成本控制有關的制度約束不力

由于政府本身具有的公共財產代理人的身份、非競爭性和決策過程的冗長等導致政府生產公共產品時浪費更多資源，也說明成本控制的內在動力不足，只能依靠外在的制度安排來控制，而這些制度安排以及南此形成的官員的價值追求也存在缺陷。

1.市場經(jīng)濟體制不健全。在市場經(jīng)濟初級階段，市場本身發(fā)育不成熟，這就需要政府對社會經(jīng)濟有較多干預，就會產生更多的管理成本和摩擦成本。在改革和轉軌過程中，不僅大量制度改革所產生的社會成本在所難免，而且在政府引導下的改革中，廣泛存在政府干預，用規(guī)制代替市場的資源配置現(xiàn)象依然存在，而被管制的經(jīng)濟領域必然產生經(jīng)濟租，引發(fā)腐敗成本。

2.財政預算存在缺陷。1999年我國就建立了現(xiàn)代公共財政體系和公共預算制度，但我國政府尤其是地方政府預算約束軟化及預算執(zhí)行的彈性化現(xiàn)象還在一定程度上存在著，預算變更的隨意性比較大。預算編制不完整，沒有將預算外資金以及制度外收入作為政府宏觀調控財力來使用，脫離預算的監(jiān)管；預算編制沒有將預算指標細化到部門、具體支出項目，無法對預算支出進行有效的管理和監(jiān)督；預算執(zhí)行過程中，預算科目之間資金調劑比較普遍，隨意性太大；追加預算方面也存在審批不嚴的問題，比如2003年被審計的預算分配權的22個部門預留223.69億元，占財政部批復預算的13.61％，這為部門、單位跑要資金，追加預算留下余地。由于預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督得二三位一體特征，預算編制時的預留資金以及追加預算游離于法律監(jiān)督之外，不利于政府成本支出的預算控制。

3.政府決策機制存在缺陷。一些重大決策沒有動員公眾廣泛參與，沒有通過長期嚴密的調查研究、理論探討。沒有經(jīng)過有關代表大會充分討論，由少數(shù)領導者憑經(jīng)驗甚至按主觀設想拍板的隨機性決策情形并未絕跡。決策中無法排除個人效用的考慮，造成決策目標有悖公共利益或出現(xiàn)決策失誤，不僅會產生的直接損失，還會帶來風險成本、機會成本等。

4.行政監(jiān)督約束體制不健全。政府擁有壟斷性強制權力在監(jiān)督約束不力的情況下，行為不規(guī)范，引發(fā)無效成本。一是行政責任制不健全，有法不依，執(zhí)法不嚴，違法不究的現(xiàn)象以及政府官員失職瀆職的權力與責任不對稱現(xiàn)象和事件屢見不鮮。二是政府行政績效考評操作制度不健全，因公共物品或服務作為“非市場產出”，通常是一些中間產出，充其量是最終產出‘代理’……間接的非市場產出對最終產出的貢獻程度是難以捉摸和難以度量的。“只看產出，不看投人”、自己評估自己的績效評估機制只是流于形式，無法對政府成本的降低或效率提高發(fā)揮約束或促進作用。三是行政監(jiān)督體制缺乏應有的獨立性和自主性，實際上是一種“同體監(jiān)督”。而且監(jiān)督中“人治”色彩嚴重，這就使得政府的不規(guī)范行為無法得到有效制約，消耗行政經(jīng)費。四是法治監(jiān)督約束機制作用乏力。法治是最為直接和最為有效的約束政府行為機制，但是“法治”之下的政府在法律之上受法律的約束，是有限政府，而我國政府仍然是無限政府，強大的政治能力使政府組織可能凌駕于法治之上，法治的約束效力不足。五是社會公民約束機制乏力，由于我國的公共治理是“強國家-弱社會”的治理模式，政府與社會公眾之間權力、資源、信息、地位、組織性等都存在不對稱性，社會監(jiān)督也具有間接性的，間接通過民意代表、新聞媒體、社會輿論等渠道實現(xiàn)，社會監(jiān)督轉化為促進政府控制成本的有效性的壓力弱化。反過來，社會公民的積極性受到磨損，對監(jiān)督權力行使越來越冷淡，“公地悲劇”現(xiàn)象更加嚴重。

5.公務員管理制度不完善。政府行為最終落實在公務人員的行為上，公務人員的素質能力、作風態(tài)度直接影響行政成本及績效。公務人員的政治前途掌握在上級政府手中，而不是政府的消費者一社會公眾。這種對上負責的管理制度，某種程度上淡化了公務人員的成本觀念，反而會擴張他們迎合上級而進行錯誤決策、增加政府成本的冒險精神。

6.政府采購制度存在一定的缺陷。政府采購制度是隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和政府改革的深化而產生的，目的是為了彌補市場缺陷和政府缺陷，達到節(jié)約行政成本的目的。由于我國政府采購實際操作過程與商業(yè)性招投標等同，采購預算與部門預算脫節(jié)，政府采購范圍窄，僅涉及幾個有限的項目，在許多領域都涉及很少，使采購資金沒有高效利用，引發(fā)無效成本。

(三)政府轉型未完成以及公共權力的軟約束性

我國政府轉型未完成，“三位”現(xiàn)象依然存在，機構重疊，爭權奪利，成為市場經(jīng)濟發(fā)展的障礙。政府公共權力的軟約束性也會導致政府提供公共產品的成本放大。在有形公共產品或硬件建設項目中實施的審批制度、招投標制度等，也只能對會計成本進行有效控制，對腐敗成本、機會成本、風險成本以及社會成本估算不足或根本就不予以考慮，致使政府成本的鏈條越拉越長。而這些成本往往在項目建成之后或建成若干年之后才體現(xiàn)出來，無法實現(xiàn)長期的帕累托改善效應。從無形公共產品或軟件的供給來看，其成本是由公共決策執(zhí)行中或執(zhí)行后才引發(fā)出來，具有引發(fā)型、間接性和長期性，決策失誤就會造成嚴重的政府成本，這樣的教訓非常多見。

(四)政府規(guī)模龐大，機構臃腫

政府規(guī)模包括機構規(guī)模、人員規(guī)模和經(jīng)費規(guī)模。從行政人員編制看，國際上行政人員占總人口的比重以2.8％左右為標準。以3％為界線。這一比重過低，政府職能的正常履行受到影響，可能因政府機構規(guī)模過小出現(xiàn)政府的低效率，超過3％，就會因規(guī)模膨脹形成高成本。2003年我國官民比例大約在1:28，高于國際標準上線，也高于印度、日本、加拿大等國。從政府管理層級和機構設置看，我國政府管理層級按五級設，比美國為代表的西方國家多2級；20世紀90年代的統(tǒng)計表明，我國省級政府平均超設機構25個，地區(qū)政府超設機構20多個。縣級政府超設機構10個，有的大城市政府機構多達106個，有的省份省級非常設機構多達150個，比常設機構還多。這種傳統(tǒng)的層級制模式是政府對公共產M提供高度壟斷的組織基礎，公共權力高度集中于政府手中，職責同構、條塊分割問題突出。政府行為人格化，行政績效低下。

此外政治因素、經(jīng)濟全球化、社會文化演變、突發(fā)性公共事件等都會帶來政府成本支出增加，而這些成本的控制，依賴于我國政治體系、國防體系、突發(fā)事件的應對機制等的建立健全或公共產品供給規(guī)模和質量。

四、政府成本控制的路徑選擇

(一)政府成本控制指標

政府成本控制的理論目標是達到適度成本，既按照政府績效和政府行政成本的內在約束關系，建立數(shù)學模型求解出來的社會經(jīng)濟凈貢獻或公共福利最大時的政府成本。事實上政府績效目標體系復雜龐大，既有定量的，又有定性的；既有效率的，又有公平的；既有靜態(tài)的，又有動態(tài)的等，政府績效的成本約束方程難以量化表達和求解?，F(xiàn)實中從衡量行政成本水平高低的絕對數(shù)指標及相對數(shù)指標，從該指標含義和意義來確定政府成本控制目標是完全可以的，包括：

1.控制行政成本增長速度，保持行政成本增長率與GDP增長率基本相當?shù)乃健?/p>

2.行政管理費占財政支出和GDP的比例的增長保持適度。

3.控制各項行政成本支出及結構，是行政成本配置結構趨于合理化，重在提高有效成本比例，控制好風險成本和機會成本。

4.優(yōu)化政府機構及人員配置設計，保持合理的官民比例和公務人員結構，迫使政府機構臃腫現(xiàn)象得到有效遏制。

5.提高政府成本支出的制度化率及產出效益等。

(二)政府成本控制的路徑

1.大力推進政府轉型。建立高效政府是世界各個國家政府的普遍祈求，西方國家為此進行了一系列的理論創(chuàng)新和政府改革實踐運動，核心問題是科學界定政府職能界限。我國政府要按照市場經(jīng)濟發(fā)展要求和特定環(huán)境要素，大力推進政府轉型。第一，明確政府職責目標。第二，科學界定政府的職能結構，政府職能要與市場經(jīng)濟的要求相符合，市場經(jīng)濟需要的要增加或者強化，違背市場經(jīng)濟要求的要削減或者撤銷。第三，向現(xiàn)代高效政府管理模式轉變，構建企業(yè)家政府、公共服務型政府、法治政府、有限政府等現(xiàn)代政府模式，處理好政府與社會、政府與市場關系，要積極推進公共服務市場化，將一些技術性、服務型、臨時性社會管理職責向第三部門轉移，減少政府負擔，彌補“政府失靈”。第四，按彈性原則，靈活設置行政管理層級以及職能機構，精簡機構和人員，抑制政府規(guī)模膨脹。

2.加強制度建設。(1)建立健全社會主義市場經(jīng)濟體制。市場經(jīng)濟體制是一個大的制度背景，其他制度的制定和形成及其執(zhí)行都是在市場經(jīng)濟體制這個大的框架之下開展的。樊綱、王小魯、張立文、朱恒鵬在《中同各地區(qū)市場化相對進城報告》中實證研究發(fā)現(xiàn)市場化進程與政府支出存在負相關關系。積極推進市場化進程，建立健全社會主義市場經(jīng)濟體制，是迫使政府轉型和控制政府成本最基本的制度安排。(2)完善公共財政管理體制，強化財政資金使用的制度化硬約束。首先要實行全口徑預算管理(FCBM)，將預算外資金和制度外資金統(tǒng)一到財政預算之內，提高政府支出的制度化程度。財政預算編制既要完整、細致、公開、透明，還要逐漸調整預算支出結構，增加社會保障性支出規(guī)模，真正發(fā)揮財政進行財富的再分配和對社會不公平的平滑作用，還要加強預算編制的嚴肅性和權威性，明確預算的法律責任，改變以前預算執(zhí)行中的隨意性。其次完善政府預算的管理監(jiān)督機制，不僅要完善政府預算的法律法規(guī)體系，還要強化人民代表大會和人民代表大會常務委員會對政府預算的監(jiān)督職責、審計部門對政府預算的監(jiān)督、強化政府財政部門自身的制度建設，規(guī)范自身的行為，使每筆財政資金的支出都做到規(guī)范透明。再次要應用現(xiàn)代公共預算管理方法，包括零基預算、績效預算等，優(yōu)化預算管理模式。(3)健全監(jiān)督約束制度。首先要完善責任制度，包括行政首長負責制、崗位責任制、行政問責制等，并把行政問責與行政監(jiān)察、審計監(jiān)督結合起來，有責必問，有錯必糾，努力建設責任政府，對損害人們群眾利益的突出問題要嚴格依法追究責任。其次要完善行政監(jiān)督機制，行使行政權的國家行政機關除了系統(tǒng)內部必須建立和完善自律性的監(jiān)督機制外，還應接受來自系統(tǒng)之外的監(jiān)督，以保障行政活動沿著法治的軌道運行。再次要積極推行和完善政府績效管理。政治家要代表選民利益的最強有力的約束機制是他的政治地位.政治家決策不符合選民的偏好就要落選是最有效的效率裝置，推行政府績效管理，將政府及官員的績效與社會公民的滿意度掛鉤，是在降低政府成本的同時提高政府績效的最佳選擇。(4)建立科學民主的決策機制。首先要按照系統(tǒng)觀點構建完整的決策體系，完善決策的支持系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、評價系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)、反饋系統(tǒng)。其次要促進決策程序和決策方法科學化，要運用調查、傾聽、公眾議會、試驗和一系列的如意見箱、公告制度、聽政制度、專家咨詢制度、項目評估等制度，為社會公眾提供意愿集中和表達的合法途徑，最大限度地避免發(fā)生不公正、不合理的公共決策。此外要大力推行電子政務，促進政府信息公開的制度化和法律化，為科學民主的決策機制建立信息平臺。(5)完善公務人員管理制度，安排一種對社會公眾負責的責任機制，使公務人員的政治前途，像企業(yè)的命運一樣，掌握在消費者一社會公眾手中，而不是上級政府或領導手中，迫使他們將自己精力而投入到行政業(yè)務能力的學習和訓練，創(chuàng)新政府管理方式，提高綜合應用行政、經(jīng)濟、法律、技術等手段的能力，為提高績效奠定管理基礎。

此外還要完善政府采購制度，有效節(jié)約采購資金和控制政府購買性支出，同時要推行職務消費貨幣化，將隱性的權力消費公開化，將模糊的職務消費標準具體化，改變我國行政機關領導干部的職務消費一直由財政包攬的局面，有效約束政府工作人員職務消費行為，規(guī)范成本開支。

3.提高政府能力，降低無效成本。政府能力是政府行使公共權力，履行職責中體現(xiàn)出來能力，是通過政府績效大小來體現(xiàn)的，是績效內在決定因素。只有提高政府能力，練好內功，才能有方法有能力有效動員和組織公共資源。為此，要在強化公務人員服務意識和成本意識，以及依法行政的自覺性的同時，要大力推行和應用好現(xiàn)代政府管理方法，避免政府決策失誤或行為失范。目前最廣泛應用的政府管理主要是成本一效益分析法、全面質量管理法、價值工程法、績效管理法等。其中成本一效益分析法是最為常用和最有效的方法。有形的公共產品生產中，立項之前必須要進行財務分析評價和國民經(jīng)濟分析評價，論證項目的可行性。對于無形的公共產品與服務的提供進行成本一效益的定量分析雖然比較困難，但可以進行成本一效益的比較，對同一效益和目標的不同方案或途徑的成本進行比較，對同一成本約束下的不同方案和途徑的效益和水平、質量進行比較，進而做出滿意選擇。

4.增強突發(fā)性公共事件的應對能力。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，生態(tài)環(huán)境的改變和社會利益多元化，突發(fā)性公共事件的危害性和造成的損失呈不斷增加的趨勢，據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2008年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2008年全年各類自然災害造成直接經(jīng)濟損失11752億元，比2007年增加4倍。突發(fā)性公共事件的預防應對成本和事后應對成本成為政府的重要支出，后者是重頭，要降低損失和事后應對成本，必須增加預防應對成本，提高對突發(fā)性公共事件應對能力。近年來我國發(fā)生的一些突發(fā)性公共事件的發(fā)生與政府管理能力低下、政府失靈有關系；有些突發(fā)性公共事件造成的損失也與政府公共產品供給多少和質量有密切的關系，所以重新審視公共基礎設施、公共事件的預警應對機制等相關公共產品的供給情況，從中找出薄弱環(huán)節(jié)和關鍵環(huán)節(jié)，在以后資源配置中重點傾斜，堵塞漏洞。同時要加強危機信息管理，及時決策，精心組織，科學有效控制和處理突發(fā)事件，將損失和成本降到最低。