關于新農保制度下養老金政府補貼額分配決策初探

【摘要】從2009年9月起，我國國務院決定開展新型農村社會養老保險試點，實施新農保制度。本文將通過從新型農村社會養老保險制度中基金籌集方式之一的政府補貼角度出發，建立初步的計算模型，分析在新制度實施初期，對于“年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村有戶籍的老年人”，政府應如何進行補貼，以達到實現社會公平分配的決策。由此在擴展到制度實施后的長期情況中政府補貼的分配策略。同時對該模型進行相應的理論驗證和適用性分析，確保新農保制度下政府補貼的效用最大化。

【關鍵詞】 新型 農村社會養老保險制度 政府補貼 供求模型 必需品

2009年，我國為加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，確保農村居民基本生活，推動農村減貧和逐步縮小城鄉差距，維護農村社會穩定， 建立了新型農村社會養老保險制度，并在全國10%的縣（市、區）開展新型農村社會養老保險試點。

此次新型農村社會養老保險制度采取社會統籌與個人賬戶相結合的基本模式和個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式，其中政府補貼部分是新型農村社會養老保險與傳統農村社會養老保險的顯著區別的地方。

作為指向市場失靈和低效率的政府補貼，在供求配置上可以發揮極大的作用。首先，作為養老金中新增的部分，政府補貼成為收入調節的一種方式。在地區的收入差距愈來愈大的今天，它可以緩解部分收入不均的現象，特別是限定在農村人群范圍內的養老保險金，有利于城鄉二元結構的緩解，加強社會公平；同時在農村人群可以少繳費的情況下加大養老保險金的普及范圍。其次，養老金中的政府補貼部分是年老后的一個額外的恒定收入，可以促進農村老人的消費，最大程度地滿足他們的生活需求。

然而，與政府補貼有關的具體規定在相關文件中卻描述得不多，主要依靠中央確定的基礎養老金標準和地方政府的自己衡量標準予以補充，加之補貼涵蓋的地域范圍太廣，一言以蔽之就是忽略了各個地方的收入差異，對于實現公平的原則以及上述的作用事實上并無明顯效用。這也正是下文重點分析的地方。

一、新農保下政府補貼的實施規范及存在的問題

（一）政府補貼的實施規范

根據《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（以下稱《指導意見》）可以知道，在新制度實施的初期，政府補貼分為兩個部分，其一是對參保的農村人群進行繳費補貼，其二是對“年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村有戶籍的老年人”應領取的養老金進行補貼，“其中中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助”。現在的補助基數是每人每月55元。

其中，在《指導意見》對地方政府對個人繳費的補貼規定中，補貼額度并未進行明確限定，僅僅確定了下限為“對農村居民個人繳費每人每年至少補30元”，而“是否高于30元，高多少，由地方政府根據自身情況確定”。

（二）存在的問題分析

從《指導意見》的規定中可以看出，地方政府對于個人繳費的補貼額度確定的方法是模糊的，并沒有一個明確的指標。并且在對于補貼額的分配上也沒有進行細致的分類。而中央政府的補助基數是否可以帶來補貼的顯著效果也無從得知。這意味著，即使是出于政府財政上的考慮，也沒有確切的方式來衡量補貼的效用。特別是，由于不同地區的農村的老年人生活條件存在許多差異，如果政府僅以統籌的方式規劃分配，必然會造成一定程度的不公平。尤其對于貧富差距大的農村地區，這樣的不公平會更加地顯著。結果導致養老金分配上的低效率，與該措施的制定初衷發生偏離。

這就產生了對不同收入程度的老年人應該給予不同額度的政府補貼的要求，來加強此項措施的效率和公平。

然而即便要對不同收入的老年人進行細化的分類也是存在一定困難的，若過于細化反倒會提高政府分配的難度，增加分配的成本，降低分配的效率。因此，該項分類應滿足用最少的類別涵蓋最大程度的差異，且在現實意義上也易于統計。

針對以上問題，筆者提出新農保制度下養老金政府補貼額分配決策模型，意欲用模型得出的數據來測算政府有效補貼的數目，或者至少用來作為評價補貼的有效程度的參考。

二、養老金政府補貼額分配決策模型。

該模型忽略政府補貼的收入過程，直接從政府補貼分配出發，首先從政策實施后的一般情況開始分析，再推導出特殊情況下的分配決策模型，如剛開始實施政策時的情況；首先從作為中央政府和地方政府的補貼之和的政府補貼求解出發，再對中央政府和地方政府的補貼分別進行評價。

從簡化模型的角度上考慮，因為研究的對象只針對政府補貼，因此先考慮60歲以上農村老人養老金的來源均為政府補貼。而在《指導意見》剛實施的情況下，60歲以上老人的養老金來源也確是如此。

（一）前提、分類與五個重要假設

首先，筆者確定該模型的基本前提是：政府的目的是保證所有農村老人的平均生活，即他們對必須生活用品的需求達到帕累托最優。

該模型解決的是一個地區的養老保險金的分配，如果要把它擴展到多地區，甚至是一個國家，只需進行適當的加總即可。需要說明的是，下文的政府補貼為中央政府和地方政府的補貼之和。

現在，筆者把一個地區60歲以上的老年人分為以下三類：第一類為無經濟來源的老人；第二類為有不穩定經濟來源的老人，若該老人的不穩定經濟收入足以保障其平均生活水平，將其歸入第三類老人，不予以考慮——這里討論的是當不穩定經濟收入不足以保障其平均生活水平時的情況；第三類為有穩定經濟來源的老人，該類老人的收入足以保障其平均生活水平。

以前提條件和分類方式為基礎，筆者進行以下五個假設：假設一，政府有足夠的資金發放補貼。假設二，由于地方政府的補貼部分會按照其存取比例發放的規定，為使計算得補貼不受其比例的影響，達到簡化模型的目的，我們可以假定所有參保人存入相同的金額（事實上，在政策剛開始時，60歲以上的老人是不存在存入的金額，他們一旦符合條件可直接按月領取養老金），此時，政府養老金的補貼在表面上表現出來的形式符合《指導意見》中的規定，并且對于三類老人均相同（中央政府和地方政府的補貼之和相同）。假設三，第一類老人每人每月收入為當地最低生活保障金（δ）和政府養老金補貼額（k）的和（k+δ），且正好足夠買每月可以達到平均生活水平的必須生活用品，而第二類和第三類老人僅享有政府補貼額（k）。假設四，第二類老人的收入小于第三類老人的收入；假設五，每個老人對必須生活用品偏好相同（一般情況下這符合實際）。

現在利用養老金政府補貼額分配決策的模型，筆者對政府理想補貼額k和政府總補貼額進行求解。

（二）模型的建立和計算

1.圖形的建立

筆者利用歐幾里得的二維平面空間，建立橫縱坐標，如圖2示。其中縱坐標表示養老金中政府發放給60歲以上老人的補貼額的總供應量，即政府補貼額，以Y表示；橫坐標表示裝有必須生活用品的籃子（以下直接稱為必須生活用品）的需求量，以Q表示。

我們知道，因為必須生活用品符合完全競爭市場的假定，所以在完全市場中長期的情況下，必須生活用品的價格固定，如圖1示。

因此筆者在這里令橫軸代表的就是在價格固定的均衡狀態下，無數使供求相等的Q。此時的橫軸相當于一條均衡軸。

我們對下向右下方傾斜的補貼需求曲線Dm可以做出如下分析：當政府總補貼額為Ym時，沒有老人需要保障其基本生活了，即此時該地區中所有老人全部可以過上平均的基本生活；當政府總補貼額為0時，第一和第二類老人需要保障其平均的生活水平，即此時該地區中第一和第二類老人需求必須生活用品的量為Q。

縱軸的負半軸表示的是社會供給S在固定價格下隨政府補貼額的增加而逐漸增加的過程。其類似于正半軸在商品市場上的倒影。

位于橫軸上的Q代表了政府補貼使一個地區60歲以上的老人平均生活水平滿足的均衡狀態。由于Q是在固定價格下的供給量和需求量，因此顯然可以知道，曲線Dm和S的斜率的絕對值均為。

2.參數的設定

因為第三類老人即使在沒有政府補貼的條件下也能滿足平均生活的需求，所以在此時的坐標軸內中，Q中包含的第三類老人的需求為0，即此時坐標軸中的的政府總補貼額只包含第一類和第二類老人對政府補貼的需求額數，即，也就是政府總補貼額實際有意義的部分。

從Y1和Y2的表達式分析，為了求出最終目標k的值，我們可以先從第二類老人入手。

4.變化了的政府補貼（k’）的計算

在新農保制度下養老金政策開始事實的初始階段，當政府補貼發放時，自然會引起必須生活用品需求量的上升，因此在短期內，必須生活用品的價格上升，如圖3示。此時為了維持保證所有農村老人的平均生活的目標，政府的補貼額需要發生變化。

顯然，與此同時發生變化的還有第三類老人的數量。因為必須生活用品價格的上升，就會有一部分的第三類老人應對不了此時物價上漲的風險，轉化為第二類老人，即他們也需要政府補貼來滿足剩余的必須生活用品的需求，這也從一方面反映了養老金保障的重要作用。

假設這部分轉變的人數為△，變化了的政府補貼額為k’，上漲了的必須生活用品的價格為a。

但在這里需要說明的是，△代表的不是第三類老人的實際轉換人數，它代表的是把補貼額全部用于買不足的必須生活用品的人數，即此時的補貼額屬于，該人數使用的補貼額的和（）與實際轉換人使用的買必須生活用品的補貼額的和是等效的。

三、一般情況的說明和理論驗證

（一）一般情況的說明

由于上述模型建立在一定的假設條件和簡化定義等特殊情況下，現在我們用理論和實際相結合的方式來調整該模型，使其適應一般的情況。

首先該模型的第二條假設雖然排除了參保人會因多儲蓄而獲得更多政府補貼的可能，但是這一排除恰巧使算出的政府補貼額代表原始的政府補貼，增加的政府補貼可以隨儲蓄增加額所對應的補貼級別進行補充，對于這種繳費補貼的增加程度，應該是符合補貼的邊際增加額等于邊際效用的。這相當于是在實現了公平的情況下，繼續增加公平的效用而已。因此，在此假設下得出的結論是具有實際意義的。

當然，因為生命周期假說存在著許多缺陷，如遺產，保險等的其他支出都沒有考慮，因此，該政府補貼的分配決策模型并不能準確地把政府補貼中包含的中央政府和地方政府補貼所占部分準確地劃分出來，但它能起到一個有效地評價作用，特別是對于中央政府的補貼，可以提供參考數據。

但最關鍵的問題是根據二維坐標圖由該模型得出的k值是否具有一般性。在這里，筆者必須指出，其k值的計算主要是利用坐標圖中的點之間的關系得出的，也就是說，我們利用的是曲線無論在凸函數還是凹函數，亦或是在波形下降或者上升情況下它都必須經過的點計算出k的值。因此k值在理論上是不存在差異的。

最后，該模型計算出來的僅僅是屬于一個地區的值，這是為了保證政府補貼能夠達到公平的效用。很明顯，每個地區的農村老人的三類人口數目都不同，比如東部地區的一、二類老人會偏少，而西部地區會偏多。因此政府補貼k值應根據不同的地區而有所區別，所以地方政府可以根據不同的k值來做出自己的決策；或者是把k值加總，中央政府可以以此值作為決策的一個參考。

（二）理論驗證

由于新農保剛剛步入臺階，在政府補貼方面我們缺少數據來驗證模型的正確性。但是我們可以利用所得結果來證明該模型對于促進公平分配的有效性，確保正確的經濟意義。

根據模型我們知道，它意味著k與最低生活保障金成正比，與第一類老人的人口數成反比。也就是說，在其他條件不變的情況下，如果一個地區的最低生活保障金高，則k值高，反之則k值低。而我們知道，在政府補貼中，中央政府的補貼是固定的數值，變動的是地方政府補貼的數值。因此，如果一個地區的最低生活保障金高，則地方政府多補貼，反之則地方政府少補貼，這和現實的發展狀況是相適應的。而的意義在于，在其他條件不變的情況下，如果一個地區的第一類老人（無經濟來源的老人）的人口數下降，則k值高，反之則k值低。這說明如果無經濟來源的老人減少，參保人得到的政府補貼就會增加，因此社會上就更有減少無經濟來源的老人的數量的激勵，這是符合社會福利的目標的，也正是補貼使用的功效，體現了公平的原則。

雖然現實數據的檢驗也是十分重要的環節，但是這部分只能等真正運用的時候再驗證了。

四、模型的適用性分析

由模型的最終等式，我們可以知道，政府對于補貼額的總量和分配，只要知道三類老人中任意兩類老人的人數，以及適合當地的最低生活保障金水平和基本生活必需品的物價水平。顯然這些數據都是非常容易能統計得到的。這就滿足了最初所要求的效率問題。

因此，從適用性的角度來說，該模型是可以被廣泛使用的。

五、總結

一直以來，養老金制度的普及和完善都是我國社會主義建設的重要課題。其不完善的或者有爭議的問題都亟待解決，特別是養老金普遍過低的問題。但隨著新農保制度的深入，政府補貼等一系列惠民政策的出臺，都是解決以上問題的良好方向，但這些措施的效用依然需要長時間的實踐證明和具體方式的評估，當然，增加政府政策實施的透明度也是必不可少的。

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作者簡介：徐淑丹（1990-），女，中央財經大學研究生院，研究方向：數量經濟學。

（責任編輯：劉晶晶）