基于土地制度改革的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展初探

【摘要】本文從當(dāng)期我國土地制度缺陷與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之間的矛盾出發(fā)，探討我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對土地制度的本質(zhì)要求，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌角度分析并提出我國農(nóng)村土地制度改革的方向和邏輯主線，最后對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程中的宅基地配置機(jī)制、制度安排及今后的制度改革設(shè)計準(zhǔn)則進(jìn)行分析和構(gòu)建。

【關(guān)鍵詞】土地制度 統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 發(fā)展

通過產(chǎn)權(quán)、市場等方面制度創(chuàng)新，完善相關(guān)配套，建立激勵和約束機(jī)制，促進(jìn)人口流動與土地的流動相關(guān)聯(lián)，提高農(nóng)村要素利用效率。結(jié)合我國城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)狀，提出如下政策建議。

一、從土地立法上建立對等的國有和集體土地使用權(quán)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求農(nóng)村集體土地使用權(quán)與城市國有土地使用權(quán)具有同樣的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，即具有相同的使用、收益以及處分的權(quán)能，建立城鄉(xiāng)相對統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)體系。但目前的法律中對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能規(guī)定限制較多，同時城市國有土地使用權(quán)與農(nóng)村集體土地使用權(quán)存在明顯的差異。在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》、《物權(quán)法》城市國有土地與農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)規(guī)定存在較大的差異。建議以城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地產(chǎn)權(quán)體系為出發(fā)點，建立土地立法，建立對等的國有和集體土地使用權(quán)，并對集體土地使用權(quán)進(jìn)行分類管理，將產(chǎn)權(quán)設(shè)置和用途管制分開。對集體土地與國有土地的所有權(quán)與使用權(quán)實行同等保護(hù)。

讓城市國有土地產(chǎn)權(quán)與集體土地產(chǎn)權(quán)對等，那么在規(guī)劃范圍內(nèi)農(nóng)村集體土地也可以進(jìn)行市場化交易，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要土地時也同樣可以使用集體建設(shè)用地。重點改革是規(guī)劃的法制化問題。需要規(guī)劃管理從之前的用途管理和產(chǎn)權(quán)管理轉(zhuǎn)變只對用途進(jìn)行管理。在規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地也應(yīng)同樣用于除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅外的用地。

二、推進(jìn)集體土地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)

在城鄉(xiāng)統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)體系下，征地制度的范圍將必然縮小，在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，只要不涉及公共利益的用地，均應(yīng)采取市場化的方式取得土地。這就需要嚴(yán)格界定征地范圍，對公共利益逐步推行詳細(xì)列清單的形式給出，區(qū)分政府與軍事、基礎(chǔ)設(shè)施、社會公益事業(yè)、國計民生等項日。同時，要推行征地補(bǔ)償?shù)秸鞯厥袌鰞r格的轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)并保障農(nóng)民的土地權(quán)益從雙重管制到單一管制，公開征地程序，讓公眾參與到征地的標(biāo)準(zhǔn)制定的過程中，并建立仲裁機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督。在規(guī)劃管制范圍內(nèi)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)等確權(quán)后，應(yīng)該享有與國有土地使用權(quán)同樣的產(chǎn)權(quán)待遇，推進(jìn)有序流轉(zhuǎn)和市場化配置，打破政府壟斷一級土地市場。改革征地制度，對這部分的改革更加注重收益分配的重新制定，保障通過空間置換獲取的收益全部返還農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市獲得發(fā)展空間。

三、改革收益分配機(jī)制，建立收益“返還”機(jī)制

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的產(chǎn)權(quán)體系下，農(nóng)民所享有的土地產(chǎn)權(quán)（使用權(quán)）與城市居民所享有的產(chǎn)權(quán)就要對等，農(nóng)民就要享有因為土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的增值收益。建議在當(dāng)前的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策的實施中，應(yīng)該改革現(xiàn)有的收益分配機(jī)制，將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的增值收益進(jìn)行全額或絕大部分“返還”予農(nóng)民，讓農(nóng)民享有工業(yè)化、城市化中的要素增值收益，切實保護(hù)農(nóng)民享有的上地財產(chǎn)權(quán)益。

四、創(chuàng)新公共財稅體系，增設(shè)物權(quán)稅等稅種

保證地方政府的財政收支在二元土地市場制度下，地方政府通過征收土地獲得大量預(yù)算外收入來彌補(bǔ)預(yù)算收入不足，但在一體化市場制度下，“土地財政”必然減少甚至逐漸消失，要保障地方政府的財政收支平衡就必須建立新的財稅體制。如：開征物權(quán)稅，把物權(quán)稅作為地方財稅來源，保證財政正常收支，推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

五、強(qiáng)化空間、微觀設(shè)計及用途管控上的規(guī)劃管理

在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)體系下，農(nóng)民享有的產(chǎn)權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，那么就要對不同類型的土地進(jìn)行規(guī)劃管理，哪類土地在哪些范圍、什么用途范圍內(nèi)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)必須在規(guī)劃管理和用途管制中進(jìn)行規(guī)范。在規(guī)劃控制范圍內(nèi)，在用途管制的限制條件下，允許集體使用權(quán)進(jìn)入市場，按照不同的條件進(jìn)行管理。特別是當(dāng)前宅基地置換、流轉(zhuǎn)的逐步推行，區(qū)域空間布局與空間規(guī)劃顯得更為重要。應(yīng)該將土地規(guī)劃的空間功能以及土地利用規(guī)劃設(shè)計及其對土地管制結(jié)合起來，從空間上、微觀設(shè)計上以及用途上進(jìn)行限定，其他方面讓市場價格機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，提高資源配置效率。

六、相關(guān)配套改革整體推進(jìn)

土地制度改革與其他相關(guān)制度改革是密切相關(guān)的。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地產(chǎn)權(quán)改革，必須與其他相關(guān)制度同時進(jìn)行，如戶籍制度、社會保障、公共資源配置、評估機(jī)構(gòu)的規(guī)范等方面進(jìn)行配套改革，以達(dá)到綜合配套改革的總體效果。

參考文獻(xiàn)

[1] 俞思念， 杜曉溪. 社會治理范式轉(zhuǎn)換中的政府主導(dǎo)——城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中政府主導(dǎo)及其限度分析. 求索[J].2011 （5）：61-63.

[2] 魯長亮， 唐蘭. 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)模式與策略研究. 安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)[J]. 2010 （3）：1585-1587.

[3] 張勇. 生產(chǎn)適應(yīng)對工程性移民返遷的影響——丹江口水庫農(nóng)村移民返遷意愿調(diào)查報告[J]. 中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）. 2003（03）：98-101.

作者簡介：陳鵬飛，男，碩士研究生，經(jīng)濟(jì)師，任職于陜西省信息中心，研究方向：信用管理、經(jīng)濟(jì)學(xué)；郭凌燕，女，碩士研究生，中級職稱，任職于解放軍邊防學(xué)院，研究方向：社會學(xué)。

（責(zé)任編輯：劉晶晶）