淺析新形勢下央行在儲蓄類國債管理中存在的問題及建議

【摘要】儲蓄類國債（憑證式國債和電子式儲蓄國債）作為中國國債市場的主力品種，在籌集財政資金、促進經濟發展、滿足人民群眾投資需求等方面發揮了重要作用。隨著財稅、金融體制改革的不斷深入，央行在儲蓄類國債的管理中面臨著前所未有的挑戰，為更好地適應新形勢的要求，文章將對央行在儲蓄類國債管理中所存在的問題進行分析并試圖提出相關建議。

【關鍵詞】儲蓄類國債 管理 對策

一、新形勢下儲蓄類國債管理現狀

二、儲蓄類國債管理所存在的問題

(一)管理機制方面

1.產品設計存在缺陷，加大央行監管難度

一是利率設計缺乏靈活性易滋生相關風險。目前，儲蓄類國債均實行固定利率制，利率不能根據市場變化情況進行調整。由于市場不確定因素的存在，尤其是在當前多次調整金融機構存貸款利率的影響下，必將給央行儲蓄類國債管理帶來諸如應上調金融機構存貸款利率時承銷銀行將面臨著大量提前兌付占壓資金的潛在風險、下調金融機構存貸款利率時所引發的發行人通過國債回購協議強行購回已發行國債的回購風險，進而影響承銷銀行資產質量及資金流動性。二是記賬式國債和儲蓄國債收益率不相符給市場穩定性造成沖擊。我國記賬式國債和儲蓄國債的利率機制采用雙軌運行模式，而基于當我國存貸款利率尚未完全開放，兩種國債的收益率不相符的情況時有發生，且差距往往較為明顯，而這種差距往往容易損害投資者的利益，對市場的穩定性造成沖擊，加大了兩種國債的管理難度。

2.國債管理方式滯后，無法實現動態監督

一是對具體銷售過程難以直接介入并進行有效監督。目前，儲蓄類國債整個發行過程由各商業銀行直接承辦，人民銀行對發行任務、發行網點等情況了解相對滯后，只能通過各承銷機構報送的發行周報收集發行任務和發行進度等相關信息，難以直接介入國債的具體銷售過程并進行實時動態監控；對某些可能存在的事先行為也難以實施有效監測，加大監管難度。例如，存在承銷機構把銷售國債作為不正當競爭手段的可能。即有承銷資格的在國債銷售緊俏時，不排除會提前向VIP客戶預留額度，以此作為穩定VIP客戶等的一種營銷手段，以便帶給其更大的后續利益空間。而這一行為屬于事前行為且違反了社會公平正義的范疇，給央行監管工作帶來了一定阻礙。二是國庫部門與承銷機構從事國債銷售部門并未建立真正信息共享平臺。基層央行在開展國債非現場監管工作過程中，只能依靠各承銷銀行通過專用郵箱或電話，報送數據準確性不高、時效性差，并沒有實現真正的信息共享，無法實現動態監管，導致人民銀行組織協調、反映監督的作用不能充分發揮。

（二）法規制度方面

1.政策界限模糊，各部門監督職能不明確

一是未對央行監管范圍進行明確規定，監管工作處于被動局面。以憑證式國債為例，憑證式國債有關發行文件雖然規定了中國人民銀行各分支行、營業管理部和各地財政部門均為憑證式國債的監管機構，但未明確誰來組織承擔日常監管工作及沒有對人民銀行的監管范圍進行明確規定，致使人民銀行開展國債監管工作方面處于被動局面。二是受承銷機構機制影響，國債管理工作實施有所局限。由于憑證式國債是由各承銷機構承購包銷，各承銷分支機構直接向其上級主管部門負責，各承銷機構自成體系，人民銀行雖然作為銀行的銀行，對憑證式國債的管理卻難以實施，難以進行具體監督管理。三是機構職能界定不清，各方分工協作欠缺。法律法規和規章賦予各級政府財政部門監管國債發行工作，人民銀行各分支機構國庫部門協助財政部門；但是，由于國債發行籌集的資金全部通過承銷銀行上劃中央財政，對地方財政收入或績效沒有任何影響，另外財政部門亦沒有對地方國債管理工作執行量化考核，地方財政部門不愿意付出成本進行監管，對本地國債宣傳和發行對付管理介入不夠主動，對人民銀行開展的國債宣傳和檢查工作也較少提供協助。

2.缺乏明確立法維護，央行監管依據不足。

一是基層央行對承銷機構違規行為缺乏有效的處理手段和處罰措施。一般情況下只能對其違規行為通報批評、責令整改，或向上級部門反映，而這樣的監管形式和監管力度作用有限，缺乏行而有效的處理手段和處罰措施。二是文件規定內容不夠詳實，對部分問題沒有明確規定。國債發行文件規定的內容不夠詳盡，對有些在實際操作中經常遇到的問題沒有明確規定，導致央行在監管過程中存在“缺口”。如承銷機構首日發行沒有如期發售，是否屬于違規，是否允許承銷機構主動投資憑證式國債等，這些情況在憑證式國債的發行和兌付過程中都出現過，但文件規定中都沒有涉及到。

三、完善央行儲蓄類國債管理工作的相關建議

（一）借鑒國外先進做法，實時降低相關風險

目前，英國的儲蓄類債券，主要為固定利率產品和變動利率產品，變動利率產品包括有獎債券和便捷儲蓄憑證，固定利率產品包括固定和指數掛鉤類儲蓄。美國儲蓄類國債也多為固定利率類和浮動利率類，例如其EE類儲蓄國債的利率每半年調整一次，即每年5月和11月宣布新的利率，相對較為靈活。針對我國儲蓄類國債由于產品設計存在缺陷而導致的管理風險（例如提前兌付風險）、不正當競爭、對市場穩定性造成沖擊等一系列問題，我們可適當借鑒國外先進做法，降低相關風險。在確定儲蓄類國債利率水平時，可在考慮了相同期限儲蓄存款利率和記賬式國債發行利率的基礎上，采用浮動利率或對利率進行通貨膨脹指數化處理，對基準利率進行一定幅度的調整，降低因外部調整而產生的相關風險。

（二）優化國債信息傳導渠道，搭建“國承”信息共享平臺

針對當前國庫部門與承銷機構并未建立真正信息共享平臺等問題，建議理順并優化國債信息傳導渠道，可由上級行統一搭建“國承”（國庫部門與各承銷機構專門從事國債銷售部門）信息共享平臺，加強兩者的溝通聯系，同時對國債發行、兌付情況進行跟蹤監控，實時掌握轄區內各銷售網點發行進度、發行余額、提前兌付量等指標，確保國債監管的及時性和有效性，提高國債監管效率。

（三）明確各監管主體的監管職能，將央行作為主要監管部門

一是明確監管職能，規避“監管真空期”、“監管缺位”等問題。針對當前我國國債市場多頭管理的格局，我國應以立法的形式明確各監管主體監管權限、職責以及相互之間的制約關系，加強各監管主體間的溝通協調，對出現的問題共同商討，規避“監管真空期”、監管缺位等的產生，進一步提高國債監管效率。二是深化國債監管體系，將央行作為主要監管部門。針對當前各級地方政府財政部門不愿意履行國債發行的監督檢查職責的實際情況以及國債發行籌集的資金屬中央財政預算收入的一部分，可將人民銀行作為國債市場的主管部門，依據法律授權制定詳細的國債監督檢查管理規章，規范商業銀行國債發行、兌付行為，建立對承銷機構的獎懲措施，加強窗口服務指導，并充分利用國債信息管理系統，促進國債發行平穩、有序進行，發揮國債資金對國民經濟發展的促進作用。

（四）完善相關法律法規建設，確保央行依法開展國債監管

在我國，國債市場缺乏一部像《證券法》這樣能系統地規范市場行為的基本大法，建議加快對國債市場相關法律法規的制定和修訂工作，并盡早出臺國債管理的基本大法——例如《國債法》，明確監管依據，強化央行及其分支機構的國債管理權限，使國債發行、兌付、交易、托管、結算、監管等各個環節均實現有法可依。

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（責任編輯：陳岑）