財政制度變遷背景下中央與地方政府財政集權和分權關系的探討

【摘要】中央政府與地方政府財政集權和分權的合理性關系到財政體制改革的有效性。通過財政制度變遷的歷史回顧，對中央與地方政府財政集權分權的關系提出思考。處理好中央與地方的財政關系，對我國財政制度的改革及完善社會主義市場經濟體制有重要的意義。

【關鍵詞】財政體制 集權 分權

一、關于中央與地方財政分權的理論

（一）施蒂格勒最優分權理論

施蒂格勒認為，地方政府比中央政府更了解轄區內居民及其偏好，在不同轄區內生活的居民，有著對不同類別的公共產品和稅收選擇和投票的權力。施蒂格勒進而說明了中央政府和地方政府在資源配置的財政職能上，分別提供公共產品則更有效率。

（二）奧茨財政分權定理

奧茨在《財政聯邦主義》中，提出了一個關于地方政府的分權定理，地方政府向各轄區內的居民提供其偏好的公共產品要比由中央政府提供任何數量且單一的公共產品更有效率。地方政府適度的財政分權，有利于財政職能的發揮。

（三）蒂布模型

該模型理論建立在轄區居民對不同種類公共產品和稅收組合有不同偏好的基礎上，分權型地區政府能有效率地根據不同轄區居民的偏好來提供公共產品和稅收的組合。蒂布模型以足投票的理論，成為一種地方公共產品類似于完全競爭市場上產品提供的偏好反映機制。

二、我國財政制度變遷下中央與地方財政關系的歷史背景

我國財政集權分權具有自己的特點。50年代初，財政管理體制是高度集權的統收統支模式，中央與地方政府的財政關系始終在高度集權統收統支的框架中。70年代，推行財政收支包干制，嚴格區分中央與地方的財政權限，擴大地方財政收支范圍，但“共灶吃飯”未能解決好培植財源的問題。80年代，我國逐步下放財權，按照經濟管理體制規定的隸屬關系，劃分了中央財政和地方財政的收支范圍，實行“分灶吃飯”。1994年開始實行分稅制財政體制。

三、財政制度變遷中財政集權和分權的問題

（一）舊體制的殘留

計劃經濟時期，各級政府財政收入是根據企業的隸屬關系劃分得到的。分稅制建立后，舊體制因素有殘留：按照行政隸屬關系劃分收入未完全改變，轉移支付制度中還沿用一定的基數法，地方政府很可能和地方企業相互溝通，加劇地方保護主義的傾向，為獲得更多的地方稅基可能侵蝕了中央稅基，可能使資源配置和經濟運行受到扭曲。

（二）事權財權問題

從我國財政制度變遷的情況來看，在高度集權時期，財權統一歸于中央管理，事權上中央缺乏管理的有效性，地方政府更缺乏提供公共事務的動機。隨著逐步分權化的改革和分稅制建立，財權進一步向地方政府下放，但沒有建立地方稅種的財權，在稅權高度集中的條件下下放的事權和財力沒有得到最有效的配置，地方承擔的事權未能得到相應財權。中央與地方之間，地方各級政府之間的事權劃分不清晰，財力與事權不對稱。

（三）非規范政府資金

地方政府在制度變遷中得到一定財權，承擔事權責任及追求獨立利益的動機，使政府對資源的需求和配置從體制內轉到體制外，出現了預算外資金和體制外資金。中央與地方財政集權分權未能有效地解決好事權財權的關系，是各類非規范資金出現和增加的原因之一，公共資源和私人資源從體制外轉移到體制內、從中央部門轉移到地方部門。

（四）省級以下的集權和分權問題

我國各級政府承擔不同的財政事權，省級以下的分稅制基本上沒有建立起來。地方政府追求短期利益、官員追求個人利益等，使理論上最了解居民偏好的地方政府未能主動地提供有利于本地居民的公共產品、公共服務，資源配置受到扭曲。

四、對規范財政集權分權關系的思考

（一）完善分稅制，構建社會主義公共財政體制

首先，社會主義市場經濟下必須擺脫舊體制的因素，反思我國“一放就亂、一收就死”的財政史，重新思考中央與地方政府在社會主義市場經濟下的關系。其次，應該進一步完善分稅制，特別是省以下分稅制的健全，逐步解決我國基層財政困難的問題，打破新舊體制并存的局面。再次，構建與我國社會主義市場經濟相適應的公共財政體制，構建中央與地方政府、各級政府間、政府與市場、政府與居民合理的財政關系。

（二）合理劃分各級政府間事權財權

建立與我國相適應的公共財政體制，要建立在中央與地方、各級地方政府之間事權財權合理劃分的基礎上。“財政體制改革的核心是政府間的事權劃分，各級政府的支出范圍、財權和稅制劃分、轉移支付制度的設計，都建立在事權合理劃分的基礎上。”應根據事權的責任支出，劃定各級政府之間的財權財力。合理劃分政府間的事權財權，是規范政府收支和理順各級政府間財政關系的途徑。

（三）完善轉移支付制度

首先，明確事權的基礎上明確財權。其次，科學選擇轉移支付模式，規范轉移支付手段。區別橫縱向轉移支付，采用不同的轉移支付手段以協調各地區財力差異和提高各地區公共產品生產能力。再次，提高轉移支付制度的法律性，建立法制化的轉移支付制度。

（四）規范集權和分權的路徑

為財政立憲，是規范中央與地方集權和分權的路徑。首先維護公民權利，保護公民合法的私人權利；其次，財政立憲為確定中央與地方如何集權與分權提供了規則，在一定程度上穩定中央與地方的關系，同時兼顧效率與公平；再次，財政立憲規范了中央與地方的關系，中央與地方之間、各級政府之間在財政集權和分權上有了充分的保證，為有效緩解預算外資金、體制外資金等政府非規范資金提供解決思路。

作者簡介：李潤南（1989-），女，漢族，四川大學經濟學院2011級在讀碩士研究生，研究方向：產權理論與財政制度研究。

（責任編輯：唐榮波）