農村土地利用中出現的問題及其分析

【摘要】當前，我國農業發展中農村土地利用矛盾日益突出，農村土地利用率不高、農業用地非農化以及耕地補償制度不完善等問題長期存在，嚴重影響了農業發展、農民增收和農村的穩定。本文在對農村土地分配的歷史變遷和農村土地利用的現狀進行分析的基礎上，對農地非農化的危害進行了闡述，最后針對我國土地利用現狀和問題提出了若干改善農村土地使用狀況和失地農民現狀的建議。

【關鍵詞】土地利用 失地 農民 補償 農業用地 非農化

一、我國農村土地分配的歷史變遷

自古以來，農民對土地的渴望與追求就從沒停止過。各個朝代更迭，各種農民起義，征服、統治、掠奪、侵占，都是要求土地的權益。到明清時期，采取屯田墾荒、圈地定產以及“更名田”等措施，完成了第三輪土地私有化。到了太平天國時期 ，洪秀全頒布《天朝田畝制度》，實施了耕者有其田的政策，農民追求到了自己的土地。

解放以后，我國農村土地一共經歷了三個階段：（1）土地私有階段；（2）集體化階段；（3）聯產承包階段。經歷過三個階段的改變政府和集體對土地的絕對控制發生了轉變，農民開始享有土地的控制權，農村土地開始發揮農民社會保障的作用。這種變化實現了國家、集體、個人之間土地利益的重新分配，個人可以部分享有土地的利益，農村的整體形勢發生了巨大的轉變。

二、我國農村土地使用現狀分析

當前，我國農村土地利用中存在著諸多問題，比較集中的問題有以下三個：

（一）農業土地非農化中土地承包經營權界定的模糊

農業土地非農化是指：農用地轉變用途，成為居住、交通、工業、服務業等鄉鎮建設用地的過程。隨著改革開放的發展，農村土地承包經營權逐漸演化成了債權性質的權利，這種權利在提高農民生產主動性的同時受到集體乃至鄉鎮行政人員的干預，甚至是增加名目繁多的“稅費”，土地承包經營權逐漸削弱了應有的活力。特別是最幾年，隨著農業用地非農化的現象愈演愈烈，使得農民的土地權益一度喪失。在一度升溫的房地產市場的沖擊下，各地都有大量的土地轉換為非農的用地。

（二）市場作用下的灰色的土地交易

根據國家統計局公布的數據，我國2006年GDP總量為211，923億元，全社會投資同比增長24%。2007年我國GDP總量為246，619億元，全社會投資總量同比增長24.8%。在宏觀經濟偏熱、固定資產投資居高不下的形勢下，早已開發投資建設飽和的城市土地更加供不應求。因此，農業用地加快了非農化的速度。然而，高額的土地出讓金讓投資者望而卻步，購買者無力購買政府征用后轉讓的合法的土地，投資者不惜冒巨大的政策風險，直接和農地的集體所有者談判獲取價格低廉的灰色土地。

（三）國家政策限制下土地使用權的轉移

對于農村土地所有權的問題我國有明文規定，國家是農村土地的真正所有者，根據農村集體土地所有權理論的規定，鄉村組織集體只是國家的代理人，土地的最終處置權要歸國家所擁有。這又包括兩方面的內容。其一，國家規定耕地只能用來從事農業，商品糧基地只能種植糧食；其二，法律上的所有者鄉村集體沒有權利決定農業用地可以任意轉換為非農地。法律明確規定了土地必須承包給農民，商品糧基地必須種植糧食，所以鄉村組織集體沒有權利決定土地如何使用，更加沒有權利決定土地的使用方向。然而各地政府為獲得財政收入和提高政績變相的將土地的使用權從農民手中取走轉移到開發商手中，使大量農民成為失地農民。

三、農地非農化給農民帶來的危害

農地非農化在長期看來會嚴重損壞農民的利益。在土地征用過程中地方政府管理不善，政策落實不到位的現象比如“以土地生財”、把“土地作為第二財政”、以土地做文章搞“經營城市”等，這些政策都極大地損害了農民的權益。農民失去了土地的使用權，看似農民都得到了補償，但是那些補償的錢只夠維持一段時間的生活，而且現在推行的補償標準過低，與土地的實際市場價格相比農民實際得到的失地補償數額過少。這樣微少的補償金額難以補償農民因失去土地而產生的經濟損失。

隨著經濟發展和城市建設的速度越來越快，城鎮建設占用農地數量也迅速增加，失地農民越來越多，失去土地使用權的農民如何就業成為當今研究的突出的問題。在市場經濟控制下，政府發揮了很小的作用，雖然政府制定了有關的就業促進政策，但是卻不能提供具體的就業崗位，加之政府財政緊張投資不足，這些因素都導致了政府不能提供直接解決失地農民就業問題有效的方法。而且現行的征地補償中沒有關于農民社會保障的條例，失地農民將沒有能力抵御生活風險。

中國目前的社會保障體系并不覆蓋農民，農民生存和養老的最后保障僅剩下土地。因此當農民的土地被征用后，失地農民面臨著一系列危及生存和發展的嚴峻的問題。（1）失去了土地這一傳統的保障手段；（2）現有的社會保障體系不容納農民而且農民也沒有條件進入這個保障體系；（3）對于失地農民的補償大都是一次性的而且補貼的現金十分有限，不能作為失地農民進行自我保障的經濟基礎。基于以上三點，失地農民如果不能盡快取得新的就業機會和其他方面的收入來源，必將轉化為既無收入、又無保障的貧困人口。農民沒了收入在當地也沒有工作，那只能靠外出打工，長期以來勢必造成了城市人口更加集中，出現大量農民工荒，城鎮壓力必然增大。

四、對改善農村土地使用狀況和失地農民現狀的建議

（一）對改善非法占地行為的建議

應加強立法和執法力度。完善法律法規。不僅是商品房占用農業用地，其他建筑業工廠等也在擠占農業用地。對于非法占用農村土地，國土部、農業部發出《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》，重申我國農地用地原則，實行“三不得，三禁止”。不得改變土地用途，禁止擅自或變相將設施農用地用于其它非農建設；不得超過用地標準，禁止擴大設施用地規模，或通過分次申報用地變相擴大設施用地規模。然而仍有部分當地負責人與商人勾結，鉆法律的空子，巧立名目，變向出售農村土地損害國家和農民的利益，因此應加大執法力度嚴懲非法占用農業耕地的行為。同時還要通過大力宣傳提高農民權利意識，提高當地政府的辦事能力和辦事職能，綜合整頓房地產市場和規劃城鎮發展，才能有效地解決農地非農轉化問題。

（二）對工業化和城市化發展中出現的合法占地行為的建議

工業化和城市化是社會發展的主流趨勢，是社會發展必須經歷的時期，社會要想發展必須減少耕地面積來適應工業化和城市化。農民是城市化、工業化發展進程中巨大的推動力量，當現代化的經濟社會不斷發展時農民也應該享受這份利益。因此政府要做到給予合理的征地補償。

1.為滿足土地集約化利用又讓農民共同獲利可以實施土地股份合作制

實施土地股份合作制，可以給地方政府和農民帶來雙重效益。首先土地集中利用有利于地方工業化和城市化的發展，給地方政府帶來更多的稅收。其次對農民而言，他們可以享受土地股份分紅，分享土地增值帶來的收益；可以獲得更多的就業機會，可以從第一產業中轉移出來從事第二、三產業，多途徑獲得收入。農民土地上興辦的企業以土地使用轉讓權入股，使農民參與按股分紅，這樣農民收入就有更好的保障。

2.給予適度的經濟補償

通過適度提高有關失地農民的補償標準和調整補償款項來改善補償費用的結構增加對農民的征地補償費。將土地補償費中的大部分直接發放給農民，剩余的一小部分可以留置于農村集體組織。同時國家和農民個人都應對農村土地補償費和征地補償安置費的管理和使用進行嚴格的監督，做到專款專用，嚴禁侵占、截留或挪作他用，建立和完善征地補償費管理分配和監督機制。

3.幫助安置就業

一是當地政府要加大對就業培訓費的專款劃撥；二是通過設立創業扶持基金扶持農民再創業；三是建立就業幫扶機構，提供就業信息和就業咨詢服務；四是要大力發展勞動密集型產業，利用郊區城市化、小城鎮建設等有利因素大力發展第二產業以吸收更多的勞動力，緩解失地農民的就業壓力；五是可以多形式地組織勞務輸出，進一步擴大就業容量，對于那些愿意自主創業失地農民，政府應當給予創業扶持如提供貸款等，從而促進經濟發展、推進城市化進程、維持農村和社會穩定。

4.提供基本的社會保障

社會保障項目主要是最低生活保障和養老保險。應該建立和健全失地農民的保障機制，例如：失地農民社會養老保險、最低生活保障、醫療保障、失業社會保險、法律援助等。同時還應設立失地農民社會保障基金，只有這樣才能徹底解決失地農民的后顧之憂。

五、總結

土地的“農轉非”，總的說來會使社會財富增加。但是，農民用地非農化的轉變沒有充分保護農民的應有權益。目前巧立名目征用土地，剝奪農民對農村土地的使用權等非法占用農村土地和因發展現代化經濟損害農民利益的現象己經嚴重地影響到了政府的公信力和權威以及失地農民對政府的信心。各地政府必須高度重視這些問題，站在農民的立場和角度上切實維護失地農民的利益，及時加以解決占地過程中出現的問題，這樣才能保證建設和諧社會大局的實現。

經濟的發展是解決失地農民問題的最終保障。國家在將經濟的蛋糕做大的同時也要重視利益的合理分配。以經濟發展來促進就業，為失地農民創造更多的就業機會，才能維護社會的穩定，最終實現社會經濟的良性循環。政府要加大對農民的扶持力度，做到既維護被征地農民所應享有的合法權益，又要保障國家建設項目順利實施，從而更好地進行社會主義現代化建，提高人民的生活水平，實現建設和諧社會的目標。

（責任編輯：劉影）