理性看待新一輪地方政府投資擴(kuò)張

　　新一輪地方投資狂歡呼之欲出
　　自從上半年中央將宏觀調(diào)控的首要目標(biāo)由“防通脹”轉(zhuǎn)為“穩(wěn)增長”后，一系列促增長的政策信號陸續(xù)傳出，從減稅、降息、增加貨幣供應(yīng)，到加大基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，不一而足。地方政府的響應(yīng)更是快速而有力，各地陸續(xù)公布了為數(shù)甚巨的投資規(guī)劃。就媒體熱議程度來說，先有湖南長沙市的8300億元，接著有貴州省的3萬億元、重慶市的1.5萬億元、廣東省的1萬億元、山西省的1萬億元……據(jù)不完全統(tǒng)計，僅7月、8月兩個月，全國各地方公布的投資計劃已超過十萬億元，旋即被稱為新一輪“地方版四萬億”。在9月17日的國際金融論壇學(xué)術(shù)報告會上，吳敬璉先生表示，“一周前各地披露的投資規(guī)劃大概是7萬億元，到周末已達(dá)12萬億元，根據(jù)不完全統(tǒng)計，各地保增長投資已經(jīng)達(dá)到了17萬億元。”知名財經(jīng)網(wǎng)站和訊網(wǎng)辦起了“地方投資急行軍：救贖OR赴死”的專欄，并以“新一輪地方投資計劃正激烈上演”為題，用表格將各地投資規(guī)劃整理出來（見下頁）。
　　該表所列，僅為截至2012年9月19日的媒體披露。相信隨著時間的推移，這個表將越拉越長，數(shù)據(jù)會越加越大。而且這里還只是省級、副省級城市或個別省會城市政府的投資規(guī)劃，并沒有把地市級和縣市級政府的投資規(guī)劃列入。近日媒體報道，僅在浙江的一個紹興縣，在9月17日舉行的“雙百億”項目集中開工儀式上，就宣布了總額達(dá)240億元的11個工業(yè)、商貿(mào)旅游業(yè)投資項目。
　　地方政府的投資擴(kuò)張多屬于“愿望清單”
　　問題是，上次四萬億元擴(kuò)張計劃讓中國經(jīng)濟(jì)率先走出國際金融危機(jī)陰影的同時，也帶來政府融資平臺、產(chǎn)能過剩和銀行不良貸款等“后遺癥”。在這些還未完成清理之即，新一輪地方政府投資擴(kuò)張會不會使上述問題更加嚴(yán)重·不少人表示擔(dān)憂。
　　對此其實大可不必過于擔(dān)心。俗話說“兵馬未動，糧草先行”。地方投資項目規(guī)劃得再大再好，最后都要落實到真金白銀的投入上。
　　一是地方財政并不寬裕。例如長沙市，去年全年的地方財政總收入只有668億元，這意味著，8000多億元的投資項目需要該市10多年的財政收入。貴州省去年財政才1330億元，3萬億元投資規(guī)劃，若指望地方財政則更成問題。本來可以通過土地出讓解決問題，但因宏觀調(diào)控政策約束，土地行情的低迷，土地出讓金、項目配套費、建設(shè)環(huán)節(jié)的地方稅收等收入根本沒有保障。6月底，全國人大常委會討論《預(yù)算法》修訂草案時，刪除了允許地方政府發(fā)債的條款，等于將這一融資渠道關(guān)了閘。
　　二是大規(guī)模的銀行貸款也不敢指望。2008年大規(guī)模擴(kuò)張之后，2010年底地方政府積累了10.7萬億元的債務(wù)，其中79.01%來自銀行貸款。按照審計署在2011年上半年審計時的情況測算，約有26%存在還款困難。而目前情況估計，約有2萬～3萬億元很可能成為不良資產(chǎn)。從期限結(jié)構(gòu)上看，這些銀行貸款在2012～2014年為償還高峰，其中2012年和2013年到期額度超過3萬億元。如今舊債未還，融資平臺清理整頓未結(jié)束，針對融資平臺的銀行貸款仍然受嚴(yán)格限制的情況下，地方政府投資規(guī)劃要取得銀行貸款仍比較難。
　　三是對民間投資的吸引力不大。目前狀況下，地方政府最大的希望可能是以引入市場機(jī)制為名，吸引民間投資。但民間投資往往最看重投資回報和投資環(huán)境。照此看，多數(shù)地方項目很難有真正的吸引力。
　　可見，地方政府的上述投資規(guī)劃只能表明其高度擴(kuò)張的投資沖動。沒有了資金投入，這些規(guī)劃頂多是一些“愿望清單”而已，并不足以形成新一輪的“四萬億”擴(kuò)張效應(yīng)。溯及以往，地方政府的“愿望清單”在2008～2009年應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊上就出現(xiàn)過：乘著中央“四萬億”擴(kuò)張政策東風(fēng)，各地曾陸續(xù)出臺了超過20萬億元的投資規(guī)劃。有理由相信，本次地方政府投資規(guī)劃中，大部分是兩年前那些規(guī)劃內(nèi)容的重申，或者略有增加。也有理由相信，上述表格中的內(nèi)容必然要陸續(xù)追加。但無論如何，都是些用“數(shù)目字”（黃仁宇語）表達(dá)的主觀愿望。
　　中國經(jīng)濟(jì)依靠投資拉動具有客觀必然性
　　地方政府的上述投資沖動顯然引發(fā)了兩方面的深層思考：一是從結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變角度看，拉動經(jīng)濟(jì)“三駕馬車”中，投資拉動的主力地位何以無法改變；二是從資源配置方式角度看，驅(qū)動中國經(jīng)濟(jì)增長的引擎中，何以仍然是政府而不是市場在資源配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。
　　就第一方面來說，發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)史和新興經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展現(xiàn)實都表明，由農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)，無不由快速增長的投資予以實現(xiàn)。中國正處于城市化快速推進(jìn)時期，包括以房地產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的城市開發(fā)，以及以機(jī)械制造和重化工為主的基礎(chǔ)工業(yè)建設(shè)，短期內(nèi)是對“穩(wěn)增長”作用最大、見效最快的重要抓手，長期內(nèi)是中國經(jīng)濟(jì)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代工業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。基礎(chǔ)設(shè)施和重化工業(yè)作為現(xiàn)階段中國的支柱產(chǎn)業(yè)，這是客觀歷史使然。誠然，今天中國是有那么幾個大型高技術(shù)項目和一些高端制造產(chǎn)業(yè)，但總體上仍是簡單擴(kuò)張型的，離創(chuàng)新驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)差得很遠(yuǎn)。誰都知道既符合生態(tài)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，又有高附加值的高技術(shù)和高端制造業(yè)很好，所以我們提出建設(shè)創(chuàng)新型國家，提出建設(shè)“兩型社會”和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。但在為數(shù)近8億人之多的就業(yè)參與者中，絕大多數(shù)從事的還只能是簡單勞動。其中有2.5億人剛剛放下農(nóng)具加入到產(chǎn)業(yè)工人隊伍。中國沒有微軟、英特爾、蘋果那樣引領(lǐng)全球生產(chǎn)生活方式改變的原創(chuàng)性發(fā)明和全球性運(yùn)營模式；也沒有波音、空客、通用那樣的高端工業(yè)制造能力。要知道，主要發(fā)達(dá)國家通過外延擴(kuò)張和投資驅(qū)動來建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)，曾經(jīng)經(jīng)歷過上百年甚至兩三百年的過程，而我國的現(xiàn)代化進(jìn)程才快速推進(jìn)了30多年。中國經(jīng)濟(jì)要實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動和整個經(jīng)濟(jì)社會的全面現(xiàn)代化，也需要經(jīng)歷一個相當(dāng)長的歷史過程。貿(mào)然指責(zé)包括房地產(chǎn)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，指責(zé)重化工這些“傳統(tǒng)工業(yè)”落后和粗放。這一現(xiàn)階段本應(yīng)大力發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)一個一個地被抑制或關(guān)死后，又沒有相應(yīng)的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新發(fā)明驅(qū)動，等于是在“自廢功夫”。一旦對所謂“落后產(chǎn)能”的控制因擔(dān)心經(jīng)濟(jì)下滑而放松，原有產(chǎn)業(yè)不得不重新啟動。這就形成了中國經(jīng)濟(jì)投資拉動——抑制滑坡——反彈重來這一周期，其背后是工業(yè)化城市化所要求的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資在起作用。
　　地方政府仍然扮演著經(jīng)濟(jì)引擎的角色
　　眾所周知，自新中國成立以來，地方政府一直充當(dāng)著推動經(jīng)濟(jì)增長的引擎作用。改革開放前地方政府之間、地方政府與國有企業(yè)之間長期進(jìn)行著“兄弟競爭”，改革開放以來，盡管國企改革波瀾壯闊，行政體制改革幾起幾伏，但中國的地方政府“公司化”傾向一直存在。只是在不同歷史條件下，其作用的表現(xiàn)形式有所不同罷了。2008年國際金融危機(jī)來臨，由于在實施4萬億元擴(kuò)張應(yīng)對規(guī)劃中的表現(xiàn)，政府公用信用擴(kuò)張，添補(bǔ)了市場主體紛紛去杠桿化導(dǎo)致的市場信用萎縮，從而避免了大量的企業(yè)倒閉、工人失業(yè)、農(nóng)民返鄉(xiāng)這些不利后果，中國經(jīng)濟(jì)在世界上率先擺脫了危機(jī)陰影。
　　在新的歷史時期，如果談“中國特色”的話，由各級政府推動經(jīng)濟(jì)增長應(yīng)該是題中之義。中國的這種動力機(jī)制，常常使得宏觀調(diào)控面臨來自地方的各種“倒逼”，中央政府的宏觀調(diào)控政策不得不讓步或者回應(yīng)。第一，盡管中央政府仍然集中掌握中大型建設(shè)項目的審批權(quán)，可是往往架不住地方的攻關(guān)和變相施加的各種壓力。例如，9月5日、6日，國家發(fā)改委集中公布了高達(dá)上萬億元的項目批復(fù)文件，這些批復(fù)文件就成為當(dāng)?shù)卣捌湎略O(shè)的特許公司）到銀行告貸的有力依據(jù)。
　　第二，一個至今仍有待于證明的問題是，中央政府年初所定的增長目標(biāo)究竟是否合適。在2012年兩會上，中央首次將年度GDP增長率調(diào)低為7.5%。在持續(xù)10年10.7%年增長率水平上，這樣的下調(diào)幅度不可謂不大。上半年經(jīng)濟(jì)增長率核算為7.8%時，輿論關(guān)于中國經(jīng)濟(jì)下行的擔(dān)心越來越多，決策層為避免經(jīng)濟(jì)形勢惡化而調(diào)整宏觀調(diào)控的目標(biāo)，由原來的“防通脹”轉(zhuǎn)為“穩(wěn)增長”。這其中有多少確有危險，還是地方政府的呼吁，不得而知。
　　第三，即使項目建成后回報難繼，甚至形成銀行不良貸款，面對不能也缺乏法理依據(jù)破產(chǎn)清算的地方政府，面對同樣不能倒閉從而富有中國特色的銀行體系，中央政府總是承擔(dān)最終貸款人角色，一次次地通過債務(wù)豁免、不良資產(chǎn)剝離、特別資本金注入之類的措施出手化解。這種故事一次次地重復(fù)。相信上次四萬億元之后形成的不良貸款，與此次仍然可期的新增不良貸款加在一起，讓這類故事再演一次也不足為奇。其結(jié)果是，從無破產(chǎn)之虞的債務(wù)人（地方政府）與最終不怕破產(chǎn)的債權(quán)人（銀行體系），總是配置了我們這個社會絕對份額的信用資源。
　　認(rèn)識到上述深層原因，對于下一步中國經(jīng)濟(jì)走勢，我們可以做出如下兩項預(yù)判：一是中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長沒那么難。二是調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式任重道遠(yuǎn)。
　　說中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長沒那么難，一是從來不缺乏增長的推動力——地方政府的投資與發(fā)展的沖動持續(xù)不竭。二是貨幣信貸政策更有可能見效。貨幣政策“像繩子”，只能拉，不能推，就像在西方發(fā)達(dá)國家表現(xiàn)的那樣，常常出現(xiàn)流動性陷阱，降息至零甚至為負(fù)，長期寬松，但經(jīng)濟(jì)仍不見起色。其原因無非是私人企業(yè)預(yù)期低迷，企業(yè)和家庭紛紛去杠桿化，政府大手投幣，市場信用遲遲無法增長。但在中國，各級政府就是市場行為主體，既然私人部門信用萎縮，由它們擴(kuò)張的公共信用完全可以支撐起社會信用規(guī)模。只要貨幣信貸放松，中國經(jīng)濟(jì)很快就可起色。
　　再說，中國國內(nèi)的本土市場足夠大，兢兢業(yè)業(yè)把自己的市場搞好，中國經(jīng)濟(jì)足以具備持續(xù)可靠的支撐。本質(zhì)上講，財富增進(jìn)，經(jīng)濟(jì)增長的源泉，在于分工和專業(yè)化的不斷演進(jìn)。根據(jù)斯密原理，分工受市場范圍的限制。中國巨大的市場范圍意味著廣泛的交易規(guī)模，可以為專業(yè)化分工——內(nèi)生的經(jīng)濟(jì)增長動力提供無可與比的優(yōu)勢。只要能夠破除廣泛存在的行政管制與行業(yè)壁壘，就可以為中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長奠定可靠的優(yōu)勢。
　　總之，有投資拉動這一現(xiàn)階段的客觀必然，有政府驅(qū)動這一現(xiàn)階段的中國特色，中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長應(yīng)該不成問題。成問題的是這種格局下投資浪費和結(jié)構(gòu)失衡。天下的確沒有免費的午餐。既然保增長得了立竿見影的好處，那就得承受相應(yīng)的代價。調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式，只能是個長期過程了。
　　金融業(yè)也須穩(wěn)中求進(jìn)
　　地方政府推出的天量投資規(guī)劃，結(jié)果或有三個：第一是不了了之。第二是給央行造成壓力，促使人民幣印鈔機(jī)加快運(yùn)轉(zhuǎn)速度，加之美國聯(lián)儲局最近宣布的第三輪量化寬松（QE3）政策，大量貨幣涌入，流動性過剩將在中國卷土重來，并再次召來通脹壓力。第三是引發(fā)中國融資市場格局的重構(gòu)。就建設(shè)投融資來說，目前中國基礎(chǔ)建設(shè)主要涵蓋居住辦公建筑、公共交通運(yùn)輸、環(huán)保水利以及郵電通訊等項目。長期以來這些項目的融資主要依靠以政府為背景的銀行貸款，加大了銀行業(yè)的風(fēng)險，也制約了投融資主體完善治理結(jié)構(gòu)的動力。自從2010年清理整頓地方債務(wù)和政府投融資平臺以來，城市開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資創(chuàng)新漸成氣候，中期票據(jù)、企業(yè)債券、信托產(chǎn)品、投資基金、證券公司等的參與，不一而足。其中直接融資與間接融資之間的比例發(fā)生的變化值得關(guān)注。截至2012年8月31日，金融市場中銀行信貸余額約為60.9萬億元，占比56%；債券市場規(guī)模達(dá)23.5萬億元，占比22%，超過股票市場20.93萬億元的規(guī)模。雖然規(guī)模上銀行間接融資方式仍處優(yōu)勢，但其占比已大幅降低，與直接融資方式相比幾乎平分秋色。直接融資比重的穩(wěn)定增長，有利于減輕長期建設(shè)投資單純依靠銀行貸款所帶來的風(fēng)險，也有利于市場化治理結(jié)構(gòu)的形成、信用秩序的發(fā)育和全社會金融生態(tài)的改善。尤其是企業(yè)債券融資增加，與城市開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施投資推動下國家發(fā)改委主導(dǎo)的城投債放行有密切關(guān)系。6月份以來，國家發(fā)改委已將企業(yè)債申報分為綠色通道、重點支持和正常審批三類。其中，綠色通道類項目將即報即審、簡化程序、盡快發(fā)行；重點支持類項目將分類排隊、加快審核；正常審核類項目則視為普通類別對待。保障性安居工程和重大在建續(xù)建項目等多被列入綠色通道之中；中小企業(yè)集合債、關(guān)系民生的農(nóng)產(chǎn)品流通基礎(chǔ)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施項目等往往在重點支持之列。除加速審批外，企業(yè)債發(fā)債門檻也降低，對非財政百強(qiáng)縣平臺公司不得發(fā)企業(yè)債的原有規(guī)定或有突破。
　　有理由相信，上述趨勢下，銀行類金融機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管部門都面臨新的問題。對銀行來說，面對有地方政府背景項目的融資需要，既不能無動于衷，也不敢蜂擁而上，需要做的大概有兩個工作非常重要：一是將前期介入的項目設(shè)法“留住”，并協(xié)助或促使項目主體改制，使項目回報穩(wěn)定下來；二是與信托或其他機(jī)構(gòu)合作，創(chuàng)新融資品種。
　　對于金融監(jiān)管來說，無論是緊急決定還是新巴塞爾標(biāo)準(zhǔn)，都要考慮國內(nèi)融資的行業(yè)需求、融資主體和銀行業(yè)治理結(jié)構(gòu)這一現(xiàn)實。一方面對融資平臺貸款不能一刀切式地叫停，否則將可能人為地制造不良貸款。從實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些融資平臺和建設(shè)項目貸款，本來有希望在建成后形成現(xiàn)金流的，但因為銀行在政策壓力下停貸、催還或只收不貸，反而使正在進(jìn)行的項目難以為繼，資金鏈斷裂反而形成不良資產(chǎn)，用有關(guān)人士的話說是“過于簡單化的監(jiān)管措施踢爆了金融風(fēng)險”。另一方面，隨著各種信用創(chuàng)新以及直接融資比例的上升，基于身份和針對機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，必須向基于業(yè)務(wù)、針對行為的監(jiān)管。否則，對傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的監(jiān)管過度和對形形色色創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管漏洞將越來越嚴(yán)重。
　　（作者系國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教