完善小額貸款公司監(jiān)管體系的構(gòu)想

　　近幾年來，我國小額貸款公司得到了長足發(fā)展，無論是機構(gòu)數(shù)量還是發(fā)放貸款數(shù)額都在快速增長，并且形成了獨特的民間資本投入的、以盈利為目的的、只貸不存的小額貸款機構(gòu)新模式。但隨著小額貸款公司的高速發(fā)展，在部分省市也出現(xiàn)了介入民間借貸或貸款出現(xiàn)風險等問題，需要進一步加強對小額貸款公司的監(jiān)管，并充分考慮其特殊性，構(gòu)建獨特的、適合我國國情的小額貸款公司監(jiān)管體系。
　　國外小額信貸經(jīng)典運作及監(jiān)管模式
　　小額信貸是指為貧困人口和低收入者以及微型企業(yè)提供的一種可持續(xù)發(fā)展的金融服務(wù)方式，起源于1976年孟加拉國的格萊珉鄉(xiāng)村銀行（Grameen Bank）。小額信貸機構(gòu)，也稱微型金融機構(gòu)(MFIs)，即提供這種全面金融服務(wù)的各類組織機構(gòu)。根據(jù)目標定位的不同，小額信貸機構(gòu)可以分為福利主義和制度主義。前者以社會扶貧發(fā)展為首要目標，如孟加拉鄉(xiāng)村銀行（GB）、烏干達國際社會資助基金會（FINCA）的村銀行；后者則首要關(guān)注商業(yè)可持續(xù)性，如印度尼西亞人民銀行(BRI)。在實際領(lǐng)域中，商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展逐漸得到更為廣泛的認同，制度主義的理念占據(jù)主導地位。
　　小額信貸經(jīng)典運作模式
　　世界各地的小額信貸模式，歸納起來主要有四種：一是非政府組織模式，以格萊珉鄉(xiāng)村銀行模式為典型。二是正規(guī)金融機構(gòu)模式，以印尼人民銀行小額信貸部（BRI—UD）和泰國農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)合作銀行(BAAC)為典型。三是金融機構(gòu)和非政府組織緊密聯(lián)系模式，印度國有開發(fā)銀行、印度農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展銀行（NABARD）將非正規(guī)農(nóng)戶互助組（SHG）與正規(guī)金融業(yè)務(wù)結(jié)合起來從事小額信貸。四是社區(qū)合作銀行模式和村銀行模式。社區(qū)合作銀行（又稱信用聯(lián)盟），是一個民主的、不以盈利為目的的金融合作社；村銀行是國際社區(qū)資助基金會（FINCA）開創(chuàng)的一種提供小額信貸的組織形式，它采用經(jīng)濟民主化的方式運作，主要提供市場利率的貸款。
　　小額信貸機構(gòu)監(jiān)管模式
　　目前，國際上對小額信貸機構(gòu)的監(jiān)管模式主要有三種：
　　一是自我監(jiān)管。如孟加拉國的農(nóng)村就業(yè)支持基金會（PKSF）是沒有政府介入，完全由該行業(yè)自發(fā)成立的自我監(jiān)管組織，而印度的NABARD則由一定程度的政府參與。自我監(jiān)管的義務(wù)集中于小額信貸機構(gòu)自身，而不依靠政府的強制約束力，或依靠專門的機構(gòu)（如獨立的評級機構(gòu)）去監(jiān)管。這種缺乏政府參與的監(jiān)管在保護存款者利益，防范金融風險方面缺乏公信力，不能得到社會的廣泛認可。
　　二是銀行法監(jiān)管。在此模式下，立法者只是簡單的把微型金融機構(gòu)置于銀行法監(jiān)管范疇。其優(yōu)點在于不需要重新制訂新的MFIs機構(gòu)監(jiān)管法，只需要利用現(xiàn)有的銀行法去約束MFIs機構(gòu)即可，但是存在銀行法是否適用于小額信貸機構(gòu)監(jiān)管的問題。
　　三是專項法監(jiān)管，即針對小額信貸機構(gòu)自身特點出臺專門的法律來對其進行監(jiān)管。這種監(jiān)管方法從根本上降低了該行業(yè)的準入壁壘，更有利于小額信貸機構(gòu)自身的發(fā)展。例如，在巴基斯坦，小額信貸機構(gòu)法案允許小額信貸機構(gòu)在為其專門制訂的專項法下開展業(yè)務(wù)，由巴基斯坦中央銀行行使最終監(jiān)管權(quán)。缺點在于減小了小額信貸機構(gòu)兼并其他機構(gòu)完成向銀行轉(zhuǎn)型的動力，同時也導致監(jiān)管成本的上升。
　　總而言之，每種監(jiān)管方法都有其各自的利弊，如何選擇合理的監(jiān)管方法主要依賴于各國自身監(jiān)管經(jīng)驗和能力的判斷，以及該國小額信貸機構(gòu)理解和適應(yīng)監(jiān)管環(huán)境的能力。
　　我國小額信貸機構(gòu)發(fā)展及監(jiān)管現(xiàn)狀
　　我國小額信貸機構(gòu)是伴隨著小額信貸的發(fā)展而發(fā)展起來的。1993年，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所借鑒孟加拉鄉(xiāng)村銀行小額信貸模式（GB模式），利用國外機構(gòu)提供的貸款和國內(nèi)專項扶貧資金，在河南、河北、陜西等省試點；2005年5月，中國人民銀行召開小額信貸試點工作座談會，大力推動小額信貸機構(gòu)發(fā)展，很快誕生了商業(yè)小額貸款公司。目前，我國小額信貸機構(gòu)大體分為五類：第一類主要是民間或半官半民間組織形式為運作機構(gòu)的小額信貸試驗項目。如中國扶貧基金會開展的小額信貸項目和香港樂施會在云南的“社區(qū)發(fā)展基金（CDF）項目”，都類似于國外的非政府組織模式。第二類主要是以政府機構(gòu)和金融機構(gòu)（農(nóng)業(yè)銀行）為運作機構(gòu)的政策性小額貸款扶貧項目。第三類是農(nóng)村信用社在地方政府的配合下開展的農(nóng)戶小額信用貸款和聯(lián)保貸款。第二類和第三類都屬于國外的正規(guī)金融機構(gòu)模式。第四類主要為“三農(nóng)”提供服務(wù)的村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村資金互助社。這一類可以算是國外的社區(qū)合作銀行模式和村銀行模式。第五類是近幾年如雨后春筍般出現(xiàn)的純由民間資本投入、以盈利為目的、只貸不存的小額貸款公司。
　　如前所述，我國的小額貸款公司不能歸類于國外任一模式，主要有以下幾點原因：首先，國外小額信貸機構(gòu)發(fā)放貸款的同時也能吸收存款（可能是公眾存款，也可能是成員存款），屬于銀行的范疇。而我國的小額貸款公司只貸不存，與銀行有著本質(zhì)的區(qū)別。其次，我國小額貸款公司的資金來源主要為自有資金，雖然規(guī)定可以從銀行融入不超過自有資本50%的資金，但從銀行機構(gòu)獲得融資的難度較大，資金來源單一，杠桿率較低，而國外小額信貸機構(gòu)資金來源渠道豐富，杠桿率較高。此外，投入我國小額貸款公司的資金主要為逐利性民間資金，雖說按照規(guī)定應(yīng)當投向“三農(nóng)”和小微企業(yè)，但這并不是它們的目的和使命，只是由于民間資本難以進入利潤率較高的金融業(yè)，不得不“曲線救國”而已。因此，我國大量盈利性小額貸款公司的出現(xiàn)，是我國長期金融壓制的結(jié)果，一旦時機成熟，它們將向村鎮(zhèn)銀行等更高一層級的金融業(yè)態(tài)發(fā)展。從這個角度看，我國的小額信貸公司或許是一個過渡形態(tài)。
　　與國外情況相類似，我國的小額信貸機構(gòu)大多接受一定程度的監(jiān)管。其中，非政府組織模式下的小額貸款機構(gòu)主要以扶貧項目看待，因而并未按照信貸機構(gòu)來監(jiān)管，可以看作自我監(jiān)管。政策性銀行、農(nóng)業(yè)銀行等屬于正規(guī)金融機構(gòu)，由銀行監(jiān)管部門在銀行法模式下進行監(jiān)管。而2007年1月中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會發(fā)布了《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，將村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社這三類機構(gòu)納入監(jiān)管體系。按照中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點的指導意見》，省級政府確定一個主管部門（金融辦或相關(guān)機構(gòu)）負責對小額貸款公司的監(jiān)督管理。目前，雖然各地對小額貸款公司監(jiān)管的做法不盡一致，但在由地方主管部門監(jiān)管的基礎(chǔ)上，大多成立了人民銀行、銀行監(jiān)管部門參加的聯(lián)席會議，共同加強監(jiān)管。實踐證明，在地方政府的監(jiān)管下，小額貸款公司發(fā)展總體良好，運營平穩(wěn)、發(fā)展規(guī)范。從青島市情況看，至2012年6月末，青島市小額貸款公司總資產(chǎn)24.6億元，資本利潤率為28.4%，不良貸款率不到0.01%。
　　對我國小額貸款公司性質(zhì)的界定及監(jiān)管原則
　　我國的小額貸款公司不同于國外的小額信貸機構(gòu)，既非非政府組織，也不是銀行機構(gòu)，不能照搬國外的監(jiān)管模式。根據(jù)其只貸不存的性質(zhì)，可將其定位為“準金融機構(gòu)”。對這類準金融機構(gòu)的監(jiān)管，應(yīng)當遵循以下幾條監(jiān)管原則：一是寬松監(jiān)管的原則。小額貸款公司杠桿率低，風險主要由資金所有者承擔，雖可從銀行融資，但額度小、危害小，而且小額貸款公司規(guī)模小、分布分散，即使出了問題，影響也不大，傳染性不強。因此，沒有必要對小額貸款公司實施嚴格的監(jiān)管。二是合法性監(jiān)管原則。小額貸款公司只貸不存，不存在保護存款人利益的問題，其風險主要集中在違規(guī)、違法經(jīng)營而帶來的內(nèi)、外部損失，以及非法吸存、非法集資、非法中介等帶來的群體性事件風險。因此，對小額貸款公司的監(jiān)管任務(wù)主要是防范出現(xiàn)非法經(jīng)營，而無需像對銀行機構(gòu)一樣制訂審慎監(jiān)管規(guī)則。三是分類監(jiān)管原則。對于非政府組織類的小額信貸款機構(gòu)，由于不以盈利為目的，可以繼續(xù)采取自我監(jiān)管的方式。對以盈利為目的小額貸款公司，可按其是否從銀行融資實行不同的監(jiān)管方式，其中，從銀行融資的應(yīng)進行重點監(jiān)管，以避免其發(fā)生風險時向銀行機構(gòu)傳導；沒有從銀行融資的，僅進行正常的監(jiān)督管理。
　　進一步完善小額貸款公司監(jiān)管的政策建議
　　首先是進一步完善以地方政府為監(jiān)管主體，人民銀行、銀行監(jiān)管部門共同參與的聯(lián)合監(jiān)管體系。這主要基于當前我國各相關(guān)部門的性質(zhì)、職責和監(jiān)管能力。地方政府監(jiān)管小額貸款公司的優(yōu)點在于其在各區(qū)、縣都有機構(gòu)和人員，管理半徑小，不存在監(jiān)管死角問題。缺點是與人民銀行和銀監(jiān)會相比，監(jiān)管水平欠專業(yè)，但可以通過引進外部技術(shù)支持部分解決這一問題（如青島金融辦聘請會計師事務(wù)所對小貸公司進行審計和檢查）。雖然人民銀行和銀監(jiān)會作為我國銀行業(yè)管理的專業(yè)機構(gòu)，在專業(yè)性上有著其他部門不可比擬的優(yōu)勢，但以目前的機構(gòu)設(shè)置（二者在市區(qū)無分支機構(gòu)）和人員配備（人員普遍老化，銀監(jiān)縣級分支機構(gòu)只有2～3人），二者均無充足的監(jiān)管能力。而且，《人民銀行法》、《銀監(jiān)法》對人民銀行和銀行監(jiān)管部門的職責有明確規(guī)定，承擔對小額貸款公司的監(jiān)管職責不符合法律的規(guī)定。人民銀行如果承擔對小額貸款公司的監(jiān)管職能，將身負在其出現(xiàn)風險時“最后貸款人”的義務(wù)，這也將給人民銀行帶來一定的負擔。
　　其次是明確界定各監(jiān)管主體的職責監(jiān)管，強化監(jiān)管的實效性。一是地方政府主管部門要切實履行責任，嚴格小額貸款公司的市場準入，建立信息動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)；要確保其合法經(jīng)營，杜絕出現(xiàn)非法吸收存款、非法集資、非法辦理金融業(yè)務(wù)的問題；作為小額貸款公司風險防范與化解的第一責任人，地方政府要切實承擔起風險處置損失責任，同時要建立相應(yīng)的救助機制；指導小額貸款機構(gòu)健全信息披露制度，要充分發(fā)揮聯(lián)席會議牽頭人的作用，定期召開聯(lián)席會議，每年開展聯(lián)合檢查。二是人民銀行負責對利率、資金流向、洗錢等進行監(jiān)測，同時強化重大事項(事件)報告管理制度；加強對小額貸款公司的金融服務(wù)，條件成熟時應(yīng)將其納入征信系統(tǒng)，并為其提供資金清算便利；指導信用評級機構(gòu)加強對小額貸款公司的外部評級。三是銀行監(jiān)管部門要充分發(fā)揮其專業(yè)性，協(xié)助地方政府對小額貸款公司合法經(jīng)營進行監(jiān)管，重點關(guān)注從銀行融資的小額貸款公司；同時協(xié)助和指導向小額貸款公司提供融資的銀行機構(gòu)，加強對小額貸款公司的評估和監(jiān)控。
　　再次是健全和完善相關(guān)政策法規(guī)，引導小額貸款公司規(guī)范發(fā)展。目前，對小額貸款公司的監(jiān)管依據(jù)只有銀監(jiān)會和人民銀行聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于小額貸款公司試點的指導意見》。從法律層級來看，部委文件的法律效力較低。根據(jù)國家指導意見的規(guī)定，各地政府也相繼出臺了當?shù)乇O(jiān)管辦法，其法律層級更低。為推動小額貸款公司的健康、規(guī)范發(fā)展，應(yīng)當根據(jù)國情盡快出現(xiàn)層級更高的法規(guī)，如《小額貸款公司條例》，將小額貸款公司的法律地位、法律屬性、經(jīng)營方向、監(jiān)管主體等固定下來，統(tǒng)一各地對小額貸款公司的監(jiān)管標準。
　　最后是加大政策扶持力度，適度拓寬小額貸款公司融資渠道。我國小額貸款公司的客戶群體與銀行機構(gòu)不同，是銀行機構(gòu)的有益補充，有助于緩解農(nóng)村和小微企業(yè)融資難的問題，因此應(yīng)加大對其的扶持力度，同時對存在杠桿的小貸公司實施相對嚴格的監(jiān)管。一是允許小貸公司在金融市場上向合格的機構(gòu)投資者融資，或向公募、私募基金融資，但不向社會公眾直接融資。這樣既增強了小貸公司的實力，也避免出現(xiàn)變相吸收公眾存款的問題。二是提高向銀行機構(gòu)的融資比例，可以根據(jù)不同的信用級別確定一個合理的比例。三是利用政府財政資金、國家政策性銀行批發(fā)貸款等設(shè)立小額信貸基金，負責批發(fā)資金給小額貸款公司，形成我國的獨特的正規(guī)金融機構(gòu)和小額貸款公司緊密聯(lián)系的新模式。
　　（作者單位：中國人民銀行青島市中心支