我國銀行業消費者權益保護需重點關注的幾項工作

　　李源洪
　　近年來由于銀行收費問題受到社會各界的高度關注，消費者權益保護問題也隨之得到國內商業銀行的日益重視。由于我國還缺乏較為完善的金融消費者保護法規，以致銀行業對消費者權益保護工作的職能范圍還存在不同的理解。本文結合境內外監管法規及銀行消費者保護實務，對我國商業銀行消費者保護工作應重點關注的幾項工作做一闡述。
　　立足銀行與消費者權益的平衡審查協議和制度
　　銀行與消費者的法律關系絕大多數是依賴銀行擬定的格式文本，在這些文本草擬階段即滲透消費者權益保護機制，是有效保障消費者合法權益的根本所在。因為銀行與消費者的關系畢竟是民商事法律關系，雙方的基本權利和義務需要依賴雙方簽署的合約來規范。涉及消費者權益的銀行內部制度與有關格式合同往往相輔相成，它們往往制約著銀行內部工作人員的經營和操作，直接影響著消費者權益的保障，也有必要在草擬階段考慮消費者權益的滲透，尤其是對有關監管法規的適用和遵循。具體而言，協議和制度的審查環節體現消費者權益的保護需要做好以下工作：
　　防范銀行在合約、章程或格式文本中發生違法涉及消費者權益保護的強制性法規。例如《反不正當競爭法》規定“經營者銷售商品，不得違背購買者的意愿搭售商品或者附加其他不合理的條件”。同樣，銀行不得在格式文本中違背客戶意愿約定搭售、捆綁銷售的條件。
　　確保銀行監管規章中有關消費者權益保護的強制性規則在銀行的制度和協議中得到體現，這是消費者權益保護的合規性風險控制問題。近年來，銀監會出臺的針對各種具體產品或服務的監管規定，越來越重視消費者權益保護。例如《商業銀行理財產品銷售管理辦法》對銀行理財產品文件中有關消費者權益保護作了許多強制性的設計要求，需要體現在具體的產品協議中。如該辦法明確規定，銷售文件應當包含專頁風險揭示書應具備監管規定的最低陳述，風險揭示書應當使用通俗易懂的語言。《中國銀監會關于進一步加強商業銀行代理保險業務合規銷售與風險管理的通知》規定商業銀行銷售人員在向客戶推介和營銷投資連結保險等復雜保險產品時，應當向其出具投保提示書。《商業銀行信用卡業務監督管理辦法》規范了信用卡章程的內容，該辦法第五十七條還就領用合約內容作了要求“發卡銀行應當在信用卡領用合同中明確規定以持卡人相關資產償還信用卡貸款的具體操作流程，在未獲得持卡人授權的情況下，不得以持卡人資產直接抵償信用卡應收賬款。國家法律法規另有規定的除外。”
　　業務準入環節從銀行與消費者權益平衡角度，防止歧視消費者的制度性或者協議性條款的出現，尤其是一些慣例性的體現消費者權益保障的條款應該盡可能得到體現。例如一些格式文本中擅自授權銀行單方解釋服務合約的權利，合約中使用“根據銀行有關規定，銀行可以單方變更某某條款”等；有的格式文本中明確要求客戶授權銀行指定客戶辦理業務所需的律師事務所、保險公司等機構；在銀行的免責事項范圍隨意擴大“不可抗力”的外延，將一些本應屬于銀行職責范圍內控制的風險事件也納入到不可抗力范圍內等等。
　　當然，銀行格式文本和制度的審核本來有內設的法律事務部門的審查，但是因為法律部門強調合法性和銀行利益之上的定位，難于實現銀行與消費者權益的平衡職能，故而確立消費者權益保護職能部門來相對獨立地從銀行利益與消費者權益平衡角度審核并提出意見，會有助于促成理性的格式文本和制度的形成。
　　監督約束銀行產品或服務定價的理性選擇
　　銀行定價本為商業銀行自主事宜，但是由于銀行產品和服務的普遍性使得社會各界均關注銀行的定價，尤其是銀行基本服務收費的定價問題。正因為如此，我國監管當局已經把一些服務收費問題納入到政府指導價范疇。現行有效的《商業銀行服務價格管理暫行辦法》將服務價格分別實行“政府指導價”和“市場調節定價”，對于政府指導價的服務事項收費，由國家發展和改革委員會會同中國銀行業監督管理委員會制定和調整。
　　對于市場定價的絕大多數銀行服務，因其定價具有明顯的單方性、格式性，加上銀行服務群體的廣泛性，銀行定價機理已經引起了社會各界的關注，尤其是自去年以來的銀行收費已經成為社會關注的焦點問題，社會各界紛紛質疑銀行收費合理性，并引發了價格主管部門——國家發改委推動銀行收費定價目錄修改的討論。雖然各國有關消費者權益保護的監管法規均沒有明確而系統化地規制從定價視角來強化銀行對消費者權益的保護，但是客觀地講銀行對于自主定價權的行使，應有一定的內部理性管治機制。服務定價的銀行內部理性約束，是實質性保障消費則會權益的最有效的表現，在定價之外的消費者權益保障更多的是“程序性正義”的體現。實際上，我國《商業銀行中間業務收費管理暫行辦法》也明確規定，銀行收費應該遵循“質價相符”的原則，這意味著銀行在定價階段就應該充分考慮“服務功能”所蘊含的“價格”含量，在定價后也需進一步落實與價格相匹配的服務，只有如此，銀行才不會被消費者質疑和投訴其收費不合理。另外，前述辦法也原則性強調“商業銀行制定和調整價格時應充分考慮個人和企事業的承受能力”。該項要求具有很大的自由裁量性，但是它給監管機構裁判銀行定價標準合理與否留下了監管的空間，這種規則是考慮到銀行收費對社會影響的廣泛性而提出了監管的原則性要求。
　　數年前，曾在國內一度熱議的銀行卡年費、跨行查詢收費等問題都是消費者主張權利的表現，也是社會關注消費者權益的表現。我國銀監會在近年來的一系列涉及消費者權益保護的監管規章，對于銀行收費定價問題給予了相當多的關注，如《中國銀監會關于整治銀行業金融機構不規范經營的通知》、《中國銀監會、中國人民銀行、國家發展改革委關于銀行業金融機構免除部分服務收費的通知》等。《中國銀監會關于整治銀行業金融機構不規范經營的通知》非常明確地要求銀行業金融機構在收費問題上的嚴格規范，也表明了監管當局對銀行收費存在的一些局限和問題的治理態度。該文件還明確要求銀行從定價機理中尋求解決的路徑，即銀行應全面梳理業務流程和相關內部管理制度，嚴格區分貸款融資和各項收費業務的不同營銷、定價程序；對貸款融資，要從風險管理角度出發，對受理、審批、簽約、放款、貸后管理等環節進行嚴格把關，防止層層附加條件；對其他服務收費業務，要從產品開發、功能設計、收益測算等環節進行充分論證和詢價公示，防止自定價目和層層加價。
　　鑒于此，銀行有必要從消費者權益保護角度重新審視其內部定價管理體制機制。銀行服務定價的理性，既要考慮銀行成本與收入的比較關系，也要考慮消費者心理承受及同業定價選擇。尤其是在銀行收費定價難于科學化地借助成本收入精準分析的階段，定性化的理性分析收費標準不僅極為必要，而且有助于銀行市場競爭策略選擇。從國內銀行收費定價實務來看，普遍尚未建立較為完善的定價設計、分析、評估、監測和監督約束機制。隨著監管法規及價格管理部門對銀行定價管理的日益嚴格化，銀行有必要順應消費者權益保護的潮流構建相應的內部定價約束機制，以理性平衡消費者權益與銀行利益。
　　為消費者投訴提供必要保障
　　銀行業消費者投訴的保障主要體現在兩個方面，一方面是銀行內部設計和實施相對自足的投訴處理體系，并有相應的人員、機構、機制和規程來落實；另一方面則由監管當局主導的具有行政管理色彩或者公司化運作的專門化投訴管理體系。具有行政色彩的如加拿大早在2001年出臺《金融消費者管理局法》并據此成立金融消費者管理局，其重要職責之一就是處理金融消費糾紛。具有自治色彩的以我國臺灣地區《金融消費者保護法》確立的具有財團法人地位的爭議處理機構，還有英國金融申訴專員服務公司等為代表。英國的金融申訴專員服務公司(Financial Ombudsman Service Limited，FOS)，是獨立于政府部門，金融申訴專員機構的法律形式一般是有限責任公司；在經費來源上，出于機構是公司而非政府部門、公司的工作人員亦非政府雇員的考慮，政府并不對金融申訴專員服務公司撥款資助，而是來自所管轄的金融機構所上繳的年費以及機構在審理案件時金融機構繳納的個案審理費。我國目前還沒有獨立于銀行之外的權威性專門化的投訴處理機制，但是值得注意的是中國人民銀行濟南分行2011年6月制定了《中國人民銀行濟南分行金融消費者申訴處理暫行辦法》，該辦法規定：人民銀行各級分支機構成立金融消費者權益保護領導小組，領導小組由行長任組長成立領導小組下設金融消費者申訴處理中心，負責轄區金融消費者申訴處理工作和金融消費者權益保護的其他日常工作。
　　在銀行內部處理投訴方面，我國銀監會2012年5月發布的《中國銀監會關于整治銀行業金融機構不規范經營的通知》明確規范了銀行的一系列處理投訴的職責和義務。該文件強調銀行應構筑健全的投訴處理機制、流程和崗位責任制；應當設立或指定投訴處理部門，負責指導、協調、處理客戶投訴事項；強化網點現場處理投訴的能力和加強投訴渠道建設。同時，該文件還就投訴登記、受理和處理告知，投訴事項的核查和整改等做了規范。尤其值得提出的是，該文件明確規定了投訴的處理時限，大大強化了投訴處理的剛性約束，即處理時限原則上不得超過十五個工作日；情況復雜或有特殊原因的，可以適HAPB+O7DzgJ+EQVDU4pwDA==當延長處理時限，但最長不得超過六十個工作日，并應當以短信、郵件、信函等方式告知客戶延長時限及理由。在這種監管背景下，銀行有必要精細化投訴處理的管理，尤其是在人員設置和操作規程的規范化管理方面需要夯實。
　　結合銀行實務來看，國內銀行已經普遍建立起投訴管理機制，尤其是今年銀監會要求設置專線投訴電話以來，銀行內部投訴管理體制機制得到進一步完善。但是值得注意的是，銀行投訴管理仍然有必要從以下幾方面強化：其一，銀行投訴管理內部管理架構有待進一步完善。國內銀行負責投訴的內設機構與主管投訴電話的部門往往分設，使得投訴受理及其處理很難一體化解決，銀行有必要進行整合，通過專門化的內設機構一體化地主導投訴的受理和處理。其二，投訴的管理的隊伍建設仍需加強。多數銀行的投訴隊伍讓然停留于一般操作人員層面上，這也使得一些較為簡單的投訴長年累月得不到有效解決。投訴管理人員既需要有較強的政策、法規知識，也需要熟悉業務流程和產品功能，還需要具備一定的糾紛解決技能技巧。其三，對投訴管理的認識還需提高。多數銀行對待投訴還停留于被動受理、消極處理的層面上，未能將其提升到改進服務、完善產品、提升聲譽的境界。實際上每件投訴背后，都有內部制度、體制、機制、流程等方面的局限，都值得反思、檢討，都應該延伸到內部經營管理環節的改進和完善層面來。
　　對特殊消費者群體給予特別保護
　　特殊消費者群體的保護是消費者權益保護的基本內容。境外有關金融消費者權益保護的監管法規對特殊消費者群體往往給予了大量的關注，為其接受服務提供必要的保障，也賦予他們一些特殊的權利或利益。特殊人群的金融服務，一方面體現在服務方式方法方面為其保留必要的特殊路徑，另一方面則需要從經濟方面為其適當進行有關費用的減免。這種監管保障是源于金融消費是消費者賴以生存和發展的基本領域，而特殊群體因其自身的生理和物質上的某些局限，如果按照純粹市場化的邏輯來構建相關規則，則這些群體勢必難于適應，甚至帶來生存和發展的重大障礙或困難。基于此，境內外監管法規頗為重視特殊群體，例如殘疾人、低收入群體（含離退休和低保人群等等）。
　　近年來，我國銀監會出臺了一些強化消費者特殊群體保護的文件。《中國銀監會關于整治銀行業金融機構不規范經營的通知》在特殊群體的保護問題上，明確提出：“銀行業金融機構應切實履行社會責任，對特定對象堅持服務優惠和減費讓利原則，明確界定小微企業、“三農”、弱勢群體、社會公益等領域相關金融服務的優惠對象范圍，公布優惠政策、優惠方式和具體優惠額度，切實體現扶小助弱的商業道德。”2012年5月發布了《中國銀監會辦公廳關于銀行業金融機構加強殘疾人客戶金融服務工作的通知》。該通知規定：“銀行業金融機構應當充分認識到，做好殘疾人客戶金融服務工作，是提高銀行業服務水平和質量、履行社會責任、實現自身可持續發展的重要組成部分。”并強調“銀行業金融機構應當牢固樹立公平對待金融消費者的觀念，總行（總公司）應當統一建立健全為殘疾人客戶提供金融服務的管理制度和業務流程”。“對于有條件的營業網點應當開設殘疾人客戶服務通道，為其提供服務便利”。“銀行業金融機構應當加強對員工的日常培訓，提升員工為殘疾人客戶服務的意識，普及無障礙服務知識。營業網點應當配備掌握無障礙服務方法和技能的員工，滿足殘疾人客戶辦理業務的基本需要。”這充分反映了我國監管機構對特殊消費者——殘疾人給予的特別關注和保護。最近我國銀監會正在草擬的《農戶貸款管理辦法（征求意見稿）》，也是對具有中國特色的消費者群體——農戶設置相對特殊保護的一種制度體現，該征求意見稿強調保護農戶消費者權益，如其中設置的陽光信貸、限時辦結、貸款到期前預先提示借款人安排還款、嚴禁亂收費等不規范經營行為，嚴防假冒名貸款等規定，都充分體現了對農戶消費者權益的保護。
　　特殊人群的特殊保障，一方面既可能體現為監管法規強制性保障，銀行必須遵循有關規則，否則面臨違規的風險；另一方面則是銀行應該從人道主義、社會責任的角度為特殊群體提供某些法規未強制要求的必要保障。實際上，特殊群體在金融市場發展的不同階段，會出現不同的必要需求，監管法規往往識別和提煉這些需求成為強制性法規的往往需要一定的時日，因此，銀行需要從自覺、主動地應對這些發展，適時地為特殊人群提供某些保障。這些自覺性、主動性的考慮則需要消費者權益保障工作