美英兩國的政府績效考評

　　績效考評實踐
　　美國
　　法律依據。美國政府績效考評的法律依據是1993年美國第103屆國會頒布的《政府績效與結果法案》，該法案要求每個聯邦機構必須報告為期5年的戰略規劃和每年的績效情況。自20世紀90年代，美國國會相繼通過一攬子設計聯邦政府績效管理的法案，主要涉及聯邦政府三個關鍵領域：財務管理、信息技術與財政控制。在財務管理方面的立法，主要有《首席財務官法案》、《政府管理改革法案》和《聯邦財務管理改進法案》。在信息技術方面的立法，主要有《文秘工作削減法案》，1996年《信息技術管理改革法案》，特別是1996年的《計算機安全法案修正案》。在財政控制方面的立法，主要有《聯邦信貸改革法案》、《債務征收促進法案》、《聯邦管理者財務操守法案》、《及時支付法案》和《總監察長法案》等。
　　考評主體及相應職責。一是國會審計署（GAO）。國會審計署接受國會的委托，代表國會對政府各部門進行年度績效考評；對部門、計劃、項目、專項工作的績效進行專題考評；審計總署還可授權政府部門內設的評估機構對該部門的績效或計劃、項目進行考評。二是總統預算與管理辦公室（OMB）。總統預算與管理辦公室主要協助總統工作，監督各部門提交年度預算和年度績效報告，并要求各部門將部門預算和績效報告提交總統，再由總統簽署后提交國會，供國會審議、批準。三是計劃執行部門。美國主要政府部門都設立了計劃與評估辦公室，負責部門的戰略計劃、年度計劃和績效評估事宜。主要職責是提交年度績效計劃和年度績效報告，作為部門預算和申請撥款的基本文件；收集、整理績效結果信息，提出制訂或修訂政策的建議；受國會審計署的委托，評估本部門的計劃項目。
　　考評的實施方式。《政府績效與結果法案》要求聯邦政府各部門制訂長期績效戰略規劃和年度績效計劃，包括工作計劃和收支計劃。由國會會計總署，或由其聘請的中介機構，或各政府部門內部的評估機構對績效進行考評，然后由國會提交績效考評報告。
　　考評的對象和內容。美國政府績效考評的對象為政府部門及所屬機構，包括“部門年度績效考評”和“專題績效考評”。根據《政府績效與結果法案》的規定，公共支出績效考評的實施，首先是由各部門編制戰略規劃、年度績效計劃，并根據執行情況編制年度績效報告。政府預算管理部門和國會審計署對部門提交的年度規劃和年度績效報告進行考評。
　　美國績效考評的內容主要包括：過程考評，或稱為立項決策評估，主要評估公共支出項目立項的合理性；經濟效益考評，主要評估公共支出項目的獲利能力、成本效益情況等；結果/影響考評，主要評估公共支出項目運營對地區、行業的經濟發展，對項目周邊自然環境及相關社會環境的影響；持續性和長期性評估，即評估公共支出項目完成后，是否可對經濟和社會產生持續或長期的影響。
　　考評結果的應用。美國聯邦政府對政府公共部門進行大規模的績效考評，里根、克林頓兩屆政府都曾任命專門委員會，審查政府如何最佳履行職能，以提高公共物品和服務供給的有效性，因此其對政府公共支出評估的力度很大，考評效果可以充分運用到提高政府工作效率中。主要表現在：及時發現政府部門在管理中的問題，及時提出解決方案，供國會和政府參考；績效考評的結果與各部門和單位的管理責任緊密地結合起來；將績效考評的結果與預算結合起來。
　　英國
　　20世紀70年代末，面對嚴重的財政危機、管理危機和信任危機，以撒切爾夫人為代表的新右派體系相信市場的力量，主張減少政府干預，采用私營部門的管理哲學和管理方法，用企業家精神重塑政府。在“效率戰略”的指導下，撒切爾政府推行了“雷納評審”、“部長管理信息系統”、“財務管理新方案”等改革措施。這些改革在很大程度上推動了績效考評在英國政府部門的應用。繼撒切爾夫人后，梅杰政府推行了“公民憲章運動”和“競爭求質量運動”，這些改革措施又進一步強化了質量和顧客服務的改革思路。
　　法律依據。1979年撒切爾夫人上臺后，英國保守黨政府推行了西歐最為激進的政府改革計劃，采取了一系列措施。1982年著名的《財務管理新舉措》要求政府各個部門樹立“績效意識”。布萊爾曾提出建立“現代化政府”，英國政府發布《現代化政府白皮書》，提出建立高質量、高效率的以公共服務享用者為中心的公共服務體系，而建立一個現代化政府最有效的工具就是進行政府支出績效考評。英國政府1997年頒布《支出綜合審查》，要求對各部門的預算和支出進行全面的評審，并建立起連續三年的公共支出計劃；同時，要求各政府部門與財政部簽訂《公共服務協約》。
　　考評主體及相應職責。英國政府內部的績效考評采取分權化模式，即部門的考評工作主要由部門進行自評估，由部門負責人監督執行。各部門自我評估的組織形式也有差異，有的部門組織內部人員進行評估；有的部門在組織內部人員評估的同時，也聘請一些專家參與咨詢。此外，除部門負責自評外，其他部門或機構主要是提供指導監督。如財政部代表政府與公共部門簽訂服務協議，并提供財政預算資源，為保證公共支出目標實現，每年對一些政府預算執行情況進行綜合績效考評；內閣公共服務和公共支出委員會主要負責中央政府績效考評的指導和監督，其成員由首相助理和財政大臣等內閣組成，代表內閣對各部門的公共服務協議進行檢查和監督，并相應提出建議。
　　考評的實施方式。每年，各政府部門都必須與財政部簽訂《公共服務協約》。該協約由責任條款、目標條款和如何完成目標三部分組成。“責任條款”部分規定各政府部門的部長應對協約負責，并負責提交協約。“目標條款”部分規定各部門在相應的財政支出狀況下，要完成哪些目標。“如何完成目標”部分規定各政府部門在實踐中，計劃要采取哪些具體的行動，已完成其確定的目標。每年秋季，各政府部門要向議會提交《秋季績效評估報告》，分析對比其實際工作結果與《公共服務協約》所確立目標間的差距。這個報告要求向議會和公眾公布。
　　考評的對象和內容。從公共支出角度來看，英國政府績效評估主要是圍繞“經濟性、效率性、有效性”開展，其績效考評的對象主要是對政府部門及其管理的項目，包括對政府部門開展的績效考評，對基層單位開展的績效考評，以及對政府預算投資項目開展的綜合性考評。
　　考評的具體內容包括：對支出項目立項決策的效果考評，主要是考評立項時是否采取了科學的方法，是否具有準確的信息資料和可靠的立項依據，是否具有經濟上的合理性和技術上的先進性；對支出項目技術方案的效果考評，主要是對投資項目設計方案、項目實施方案的效果考評；對支出項目的經濟性和有效性進行考評，主要是對項目本身的財務效益狀況考評；對支出項目社會影響的效果進行考評，主要是對項目在社會經濟、發展等方面有形、無形效益和結果的考評，重點是對一個地區社會、經濟、環境等宏觀方面產生的作用和影響進行考評。
　　考評結果的應用。英國財政支出的績效考評得到了很充分的應用。績效考評的結果成為調整政府長期經濟目標和計劃firLsIADpnCNwPUIlsTlAdsG9GxvsFWuGgGIpx9Ur6A=的依據，也成為財政部門對各政府部門制訂以后年度預算的依據，還作為國會和內閣對各政府的行政責任制落實的重要依據，它促進了政府責任制的落實和加強，提高了政府的工作效率。
　　啟示
　　法律框架是績效考評的制度保障。西方國家公共支出績效考評體系的建立都具有明確的法律依據，其公共管理主要是由國會或政府推動相關的法律法規的制訂來實現的，公共支出管理及其績效考評工作也不例外，美國和英國從一開始就高度重視法制建設。從我國公共支出管理的實際情況看，作為政府開展公共支出績效考評的依據和規范，公共支出績效考評是一項涉及范圍廣、內容復雜的系統工程，無論是考評工作的組織實施，還是考評結果的應用，都必須有相應的法律制度作保障。
　　嚴密的運作程序是保證考評規范、有效的基礎。為保證績效考評的規范性，兩國政府都制定了嚴密的績效考評程序。一是制定績效目標。二是確定考評主體。三是選擇衡量標準或指標。美英兩國的考評體系的政府項目，大都納入了以下指標：投入、能力、效率和生產力。好的項目測評系統運用公民問卷以考評公民滿意度和見解。因此，調動公民參與的積極性，是推進政府公共部門績效考評發展的一項重大發展。四是提交績效報告。一個良好的績效測評系統，會定期報告項目結果。五是使用后果和績效信息。一個有效的績效考評體系的信息被定期運用于項目計劃中，讓公眾和管理者能夠發現項目或服務的不足之處，以便改善項目運行和結果。
　　科學明確的指標體系保證了考評的政策導向。從美英兩國績效評估的歷史來看，隨著政府職能的不斷增強，政府支出規模急劇擴大，支出的效率必然會帶來質量的下降，因此，考評的重點必然轉向質量和服務，從而建立起較完善的政府績效評估機制。績效考評與政府審計相對分離，從提供審計式的“鑒證和報告”的事后審查，轉變到事前確定目標，事中和事后考評的評估制度，重在發現問題，找出原因，提出政策建議，從而提高財政支出使用效益，提高政府工作效率。
　　（作者單位：財政部教科文