國內開發區發展面臨重大調整

　　開發區是中國經濟發展中的一種特殊的載體，在中國的改革開放中發揮了重要的作用。然而，在經過了二十多年的發展之后，國內的開發區普遍遇到了困境：土地開發模式遭遇挑戰、開發區的產業結構升級遇到困難、招商引資進入惡性競爭局面等等。隨著中國經濟的發展，開發區的發展面臨重大調整，開發區的命運是否會因此而改變？
　　開發區在中國經濟中發揮了重要作用
　　中國的經濟開發區，在廣義上包括經濟特區、經濟技術開發區、保稅區、高新技術產業開發區、國家旅游度假區、綜合開發區以及國家綜合配套改革試驗區等，它們雖都具有享受特殊經濟政策的共同特征，但相互之間也有明顯的差別。從狹義來講，經濟開發區是指不包括經濟特區和綜合配套改革試驗區的其他上述區域。
　　過去二十多年，我國開發區經歷了從無到有、從少到多、從小到大的過程。截至目前，國家級經濟技術開發區總數已達到131個，省級開發區776個，地市級近千家。開發區推動了各地經濟發展，也明顯增強了政府財稅實力。以國家級經濟技術開發區為例，2010年已納入統計的90個國家級經濟技術開發區實現地區生產總值26849億元，財政收入5627億元，稅收收入4650億元，實際利用外資金額306億美元，分別占全國不小的比重。另外，據估計，國家級開發區經濟總量占所在城市GDP比例的平均值為13%，區內產業結構中服務業比例平均達23%，其開放水平占據當地高點。高新技術開發區的經濟貢獻也不小，科技部部長萬鋼2012年3月在 “中國發展論壇”上披露，我國88家高新技術開發區，2011年實現營業總收入13.16萬億元，工業增產值增加了2.74萬億元。
　　各地希望通過開發區獲得經濟的飛躍式發展。以重慶為例，該市兩江新區于2010年ANx1L3N6oC/ouyBJsHlwbA==制定了“三步走”發展戰略，即“兩年初見成效，五年形成框架、十年基本建成”：到2012年，實現地區生產總值翻番，超過1600億元；到2015年，超過3200億元；到2020年，兩江新區將建成功能現代、產業高端、總部聚集、生態宜居，具有國際影響力和內陸開放示范效應的新區，GDP達到6400億元，工業總產值達到10000億元，相當于10年“再造一個重慶工業”、“再造一個重慶經濟”。從類似的龐大發展計劃來看，地方政府在開發區的建設上下了重本，寄予了重要的期望。
　　但是，改革開放三十多年來，我國經濟社會各個方面都發生了巨大的變化，當前開發區也面臨新的形勢。具體來說，包括區域優惠政策走向終結、土地調控力度明顯加強、勞動力成本上升、節能減排壓力不斷增大等。長期積累下來的問題越來越多、越來越棘手。而且，國內外經濟形勢已經發生重大變化。2008 年全球金融危機的爆發使得以發展外向型經濟為主的開發區遭受首當其沖的打擊。受國際金融危機影響，發達國家和世界主要經濟體經濟增長開始放緩或陷入衰退，國際需求大幅下降，跨國公司的投資意愿和能力雙雙下降，新增投資出現萎縮，進而影響到我國吸引外國投資的進度，開發區整體吸引外資增速回落，部分外資項目撤離，招商引資形勢嚴峻。2010年，已納入統計的90個國家級經濟技術開發區中，有16個實際利用外資金額同比負增長，有23個開發區呈現個位數增長。2012年各地經濟增速下滑，更是加大了開發區招商引資的壓力。這些新形勢使各地開發區建設面臨各種問題，轉型已迫在眉睫。
　　開發區成也土地，敗也土地
　　開發區在各地如雨后春筍般涌現，并取得不少經濟上的成績，在很大程度上得益于土地開發，即土地財政。然而，土地現在已逐漸成為許多開發區頭疼的頭等大事。
　　一方面，土地指標已成開發區發展的一大束縛。針對全國各類開發區過多過濫，占用大量土地的問題，2003年7月起，國務院部署開展了對全國各類開發區的清理整頓工作。經過集中清理整頓、規劃審核、設立審核及落實四至范圍等幾個階段的開發區清理整頓工作，到2006年12月，全國各類開發區由6866個核減至1568個，規劃面積由3.86萬平方公里壓縮至9949平方公里。從那時起，開發區審批權上收，各地開發區建設必須獲得國務院或者省級政府審批。不過，現在部分地區已出現超規格開發現象，這充分說明開發區用地空間受限程度之深。2011年10月，央視《焦點訪談》報道，四川省廣元市朝天區中子鎮為建設工業園區，征地約1000畝。但當地國土資源局一名官員表示，該市僅向四川省政府報批征收460畝土地，這與實際征用的1000畝土地相距甚遠。更為嚴重的是，這460畝已征收的土地涉嫌違規報批。廣元市朝天區工業和信息化局局長張玉雄解釋，興建該工業園區是經過“市上審批的”。但依據現行規定，開發區應由國務院或省級政府審批。而且招商慘淡，工業園內約有900多畝土地閑置。
　　以湖南省為例來看各地土地指標問題的嚴重性。清理整頓過程中，國家核定湖南省77個開發區規劃總面積為384.2平方公里，平均每個開發區不足5平方公里，其中部分開發區核定面積不足1平方公里。除極少數開發進度不快的園區外，絕大多數開發區原核定的四至范圍內的土地早已開發完畢，被迫在區外尋求發展空間，對園區長遠發展和產業合理布局帶來了較大影響。2010年底，湖南省77個開發區已開發土地面積達629.7平方公里，遠遠超出了國家核定的規劃面積，只好用“擴區調規”來保持其“合法性”。而另一方面，每年新建項目用地需求倍增，而分配給各地的用地指標十分有限，全省開發區項目等土地供求矛盾十分突出，大多數園區招商引資項目無法及時落地。特別是那些未批準為省級開發區的工業集中區，項目用地需單個臨時報批，周期更長，困難更多。用地指標偏緊及審批周期過長成為影響開發區發展進程的重要因素之一。
　　土地指標受限之下，各地開發區借升級之名，行擴區之實則是必然。不僅僅是高新區升級為國家級，市級高新區正在努力成為省級。資料顯示，目前廣東省內的21個地級市，其中有20個地級市無一例外都已經設立了省級乃至國家級高新區。不僅僅科技部相關的高新區，商務部相關的開發區也處于這波升級風潮之中。以安徽為例，據了解，安徽省內的宣城、新蕪、寧國、淮南和馬鞍山慈湖等都在申請成為國家級開發區和高新區。開發區和高新區追逐升級，不僅是為了能享受更為優惠的政策外，擴區成為部分地區的不二動作。以廣東仲愷高新區為例，從2011年年初開始，惠州對仲愷高新區進行擴區，將周邊一些鄉鎮和部分基地并入，面積由原來的12.9平方公里一下子擴大至320平方公里，地域面積擴大了近25倍。除此之外，一些高新區和開發區還采取一區多園的模式來擴大版圖。
　　另一方面，開發區土地閑置和土地低效利用的情況并不鮮見。國土資源部2012年4月發布的《國家土地督察公告(第5號)》就顯示，在國家土地督察系統2011年的例行督察中，發現一些地方土地閑置現象大量存在且未得到有效處置，部分開發區和工業園區不同程度存在土地閑置以及土地利用效率低的問題。43個城市918個項目存在土地閑置，涉及面積8.84萬畝。土地閑置面積折合為58.96平方公里，這和2010年擴區之后的北京亦莊經濟技術開發區（58.8平方公里）大體相當。這一例行督察只涉及30個省區市的64個地級以上城市所管轄的564個縣區，共審核土地卷宗32.45萬件、涉及土地面積713.33萬畝，實地核查項目4.32萬個、涉及土地面積155.28萬畝，因此，可以估計，全國各地開發區土地閑置面積將相當可觀（見表1）。
　　土地利用效率高低沒有統一的標準，但與先進地區對比就可以得出結論。以部分開發區對比，可以發現各地土地利用效率還有很大差距。2012年5月初，合肥市市委書記吳存榮表示，“我省省級以上開發區產出平均水平連上海、蘇南的五分之一都不到”。 他要求各縣市區、開發區要“以畝產論英雄”。
　　過去各地開發區通過土地開發獲得了迅速發展。如今土地指標受到嚴格控制、土地閑置和土地低效利用并存，如何突破這些瓶頸擺在了各個開發區的面前。
　　開發區在產業優化上仍無突破
　　開發區遍地開花的結果之一是沒有特色，產業趨同嚴重。不同地區的開發區之間、同一城市的不同開發區之間，同類產業或產品仍然存在重復投資和過度競爭問題。在國家級經濟技術開發區中，主導產業的雷同度也很高。絕大多數的國家級開發區都把目前國家鼓勵發展的戰略性新興產業作為自己發展的重點，如幾乎每個國家級經濟技術開發區都在積極發展電子信息、生物醫藥、光電一體化等產業。
　　另外，“揀到籃子就是菜”的思想沒有明顯的改變。在很多開發區，工業仍是絕對的主角，而且因招商引資之需，大量高耗能、高污染的產業存在。高新技術產業、現代服務業在一定程度上還處于初步發展階段。
　　以廣西壯族自治區為例。2011年末，全區37個重點園區規模以上工業主營業務收入居前的八大行業分別是交通運輸設備制造、專用設備制造、農副食品加工、石油加工、有色金屬冶煉及壓延加工、電氣機械及器材制造、通信設備計算機及其他電子設備制造和化學原料及化學制品制造，八大行業合計占園區工業的69.3%。工業企業主營業務收入中，傳統產業所占比重仍接近九成，而高新技術產業只占10.5%。37個園區中，23個園區高新技術產業收入占比在5%以下，其中11個園區無高新技術產業。
　　不少資源型城市所設的開發區，則陷入了“資源開采——房地產經濟——民間借貸”的惡性產業困境。最典型的例子是內蒙古鄂爾多斯的康巴什新區，已獲得“鬼城”之稱。媒體最近則開始關注以煤炭起家的陜西榆林，擔心該市會成為第二個鄂爾多斯。據報道，位于榆林市西南方向的經濟開發區，是在百里荒漠上建起的一座新城。如今，這里成為中高檔樓盤聚集的地方，房價也由2005年的800元/平方米上漲到目前最高的1萬多元，七年時間上漲了10多倍。有學者測算，榆林的民間資本至少在2000億元，且主要流向了能源礦產和房地產兩個行業。房價高企和民間借貸活躍，這和開發區本身所擔負的產業發展職能已經漸行漸遠，同時意味著背后隱藏著巨大的風險。
　　開發區招商引資的惡性競爭加劇
　　按照國家政策，在2008年新實施的《企業所得稅法》將內外資企業所得稅率統一后，各地開發區招商引資在方法上應該轉向，適應從政策優惠到產業優惠的轉變。但各地政府基于GDP為主的政績考慮，爭相利用開發區開出各種優惠措施，比如土地壓價、稅收優惠、財政補貼等，以獲得大體量的招商引資項目。
　　近年來，各地對大項目的競爭不少。一線城市對馬士基、富士康、歐洲空客等項目曾展開激烈競爭。各地以獲得世界500強企業投資為招商引資重要政績之一，也間接說明了競爭的激烈性。比如：2012年4月，西安市表示已有40個世界500強企業的投資項目在該市經開區“落地生根”；天津濱海新區則透露，投資新區的世界500強企業已超過110家；重慶市有關領導表示，截至2011年底，落戶重慶的“世界500強”企業已超200家，其中外資企業已達154家；北京亦莊經濟技術開發區目前已獲得了75家世界500強企業投資的108個項目。 惡性競爭的一個典型例子是，西安高新區以巨額代價獲得三星電子閃存芯片項目。據估算，該項目一期第一階段投資將達70億美元，若三期投資順利完成，總投資約為300億美元。顯然，這對于國內任何一座城市，都具有不言而喻的吸引力。在這之前，北京、重慶等城市，都曾經與三星方面溝通，希望項目落地。結果最后是西安勝出：2012年4月2日，三星電子召開董事會并宣布，確定在西安市建設閃存芯片工廠。不過，西安為爭取到這個項目也付出了很大的代價（見表2）。據媒體測算，西安為三星項目付出至少2000億元。而且，“實際付出的還可能更多，”一位陜西省官員說，“因為所得稅優惠只能減免省級以下部分，上繳中央的比例并不能減免，地方財政可能需要代替企業支付這一部分。”2000億元對于2011年經濟總量為3864.2億元、地方一般預算總收入為650億元的西安來說，不是一個小數目。2000億元的引資代價相當于當地2011年GDP的52%，同年地方財政一般收入的629%。也有人提出，2000億元的估算過高，因為高新區的地價只能以工業地價來計算，對地方政府來說并太高的成本。但不管如何計算，西安對此項目而做出如此大的讓利，很有饑不擇食、不計后果的意思。
　　管理體制仍處于極度混亂的局面
　　在各種因素的影響下，使得當前各地開發區管理體制出現多種形式，如表3所示。
　　準政府的管委會體制在各地開發區中最為普遍。但這種體制也出現了一些新的情況，如“一區多園”和“園區共建”。前者以北京中關村科技園區為典型，下面又分為海淀園、豐臺園、昌平園等十個園區；后者則在沿海地區涌現。在長江三角洲地區，到目前為止，上海、浙江、江蘇、安徽四地參與合作共建的園區已逾200個，涉及政府部門、各類園區、企業、機構等近500家。長三角地區合作共建園區主要有兩種模式：一是股份合作管理模式，二是異地生產、統一經營模式。“園區共建”雖然一定程度上實現了兩地甚至多地的資源配置，但也加大了開發區的管理難度，各方利益協調比較困難。
　　開發區與行政區管理合一的管理體制能否落實，主要取決于能否獲得中央的批準。現在許多地方爭取設立“新區”就是想通過這種方式，獲得更大的政策及資源自主權。當前，上海浦東新區和天津濱海新區都屬于這種體制。從2005年開始，國務院陸續批復了一批“國家級綜合改革配套實驗區”，上海浦東新區、天津濱海新區、重慶兩江新區等相繼設立。2010年，國務院又先后批準上海、天津兩地的行政區劃調整，浦東新區和濱海新區相繼獲得行政區身份。其他不少地方正在為此努力，但進展頗為艱難。例如，2010年底，北京大興區與亦莊經濟技術開發區開始進行行政資源整合，目的是打造“京南新區”。實際上，與大興區行政資源整合后，亦莊經濟技術開發區曾向大興擴區12平方公里。2012年5月，大興區產業發展促進局相關負責人表示，亦莊將在此基礎上再向大興擴區26平方公里，擴區方案已上報國務院。截至目前，建設“京南新區”的想法并未獲得中央的積極回應，盡管北京經濟技術開發區網站已公布“2011年新區主要經濟指標完成情況”等新區信息。而有時將開發區與行政區人為強行合并，則可能形成社會不安定因素。例如，2011年10月，重慶萬盛區和綦江縣合并為綦江區，當地群眾向有關部門反映了一些擔心和具體問題，但一直未得到解決。2012年4月，重慶市萬盛經開區發生部分居民人群聚集事件，引起社u8wMZ0bqwK+2HWIp8QIEkHb9ucBZYMB96EUUggnn11w=會關注。
　　以企業為主體的開發體制因最初出現在深圳蛇口，因此被稱為“蛇口模式”。從1992年開始，蛇口慢慢淪為一般性的開發區。制度再無新意，而2平方公里的面積又掣肘了其與國內其他開發區的競爭。2004年6月，蛇口開發區被廣東省政府正式下文撤銷。不過這一模式目前使用較少。
　　綜合來看，土地、產業和管理是當前我國開發區存在的突出問題。這些問題對開發區的進一步發展形成很大障礙，也對開發區帶動所處地區經濟長遠發展的作用造成干擾。因此，各地開發區都迫切需要通過轉型升級，擺脫當前發展緩慢甚至停滯不前的局面。
　　開發區今后的發展趨勢
　　未來，遍布中國的各類開發區的發展前景如何？在我們看來，隨著中國經濟的轉型和產業結構調整，國內開發區普遍面臨著如何可持續發展的問題。有如下趨勢可能會在今后出現：
　　一是外延擴張式的發展方式在開發區中越來越難。由于城市化的進程，國內土地資源日益緊缺，尤其是在東部發達地區，土地資源的成本將越來越高。在政策面上，今后中國的土地資源管理也將會越來越嚴格。這種背景下，開發區外延式擴張的發展方式將不可持續。
　　二是各地開發區的雷同發展將面臨調整。過去二十多年，國內開發區基本上走過了相互模仿、雷同發展的過程。當開發區和招商引資都進入“紅海”競爭階段后，結合本地資源進行差異化發展，將成為一些開發區謀求的新發展方式。
　　三是一部分沒有產業支撐的開發區將會實質性地萎縮甚至消亡。由于開發區在各個地方具有特殊的發展地位，地方政府輕易不會放棄開發區的地位。但對于缺乏產業支撐的開地區來說，即使不在名義上取消開發區的名號，估計也有不少的開發區也會因為缺乏實質內容而陷入實質性的萎縮甚至消亡。
　　四是開發區升級的壓力將普遍加大。隨著國內外產業轉移的新發展，中國不少承接大量出口加工業務的開發區也面臨調整。我們的調研顯示，很多大的外資代工產業都因為成本問題準備進行轉移。這種情況顯示，即使是國內有實力的開發區，也面臨著較大的升級壓力。一旦舊有的模式不能持續，有什么新的產業能夠維持開發區的發展？這是一個普遍的問題。
　　（作者單位：安邦集團研究