《農業保險條例》出臺的機遇與挑戰

　　2012年5月4日，國務院法制辦正式對外公布《農業保險條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》），公開征求意見。《條例》從醞釀到出臺，前后歷經十五年之久，在各級政府和相關部門、涉農經濟主體及個人、縣域涉農金融機構之間有不同的解讀，反響很大，人民銀行孝感中支也就此到大悟縣、孝昌縣、云夢縣進行了專題調研。
　　涉農信貸的發展機遇
　　為涉農信貸的快速擴容明確了發展方向。《條例》第十四條鼓勵金融機構對投保農業保險的農業生產組織和個人加大信貸支持力度，從法規層面高度，對基層涉農金融機構支持參保的農業生產主體做出了明確法律規范要求，這在我國行業性立法領域較為少見，意義重大。據調查，隨著各涉農金融機構風險控制意識的不斷加強，對“三農”經濟主體借貸的最大顧慮就是高風險、高成本、低收益等問題難以規避，有了鼓勵涉農信貸主要投向參保的農業生產組織和個人的法律導向，有助于基層涉農金融機構管理和信貸人員更好地進行針對性信貸營銷和管理，為涉農信貸增添了安全屏障。大悟農村商業銀行負責人明確表示，過去，部分地方政府為增強地方經濟活力，總是片面強調涉農金融機構信貸要多投放，而對借貸主體的風險控制考慮較少，有了法規的明確規定，地方政府和相關涉農經濟主體要先考慮資產保全，后爭取貸款扶持，這對于增加信貸投放保障信貸資金安全，無疑具有深遠影響意義。
　　為涉農信貸的快速發展增添了風險控制保障。《條例》第六條規定各級人民政府、保險公司、農業生產組織和個人應當依法參與保險活動，具有一定的強制性法律規范要求，并對農業保險相關主體給予國家補貼、財稅政策支持等等，對于涉農信貸快速增加，其重要性體現在涉農信貸資金的安全性增加了新的保證。
　　當前，涉農保險主要為政策性保險，其種類僅限于能繁母豬、水稻、奶牛、兩屬兩戶等為數不多的幾種，以及林業保險在部分地方試點等，大多數農業生產經營主體因得不到政策支持。同時，商業性保險既不愿也不敢大量介入，導致農業生產經營主體保險覆蓋面很低，涉農信貸因風險大而難有較大規模的數量擴展。據調查，至2012年5月末，孝感涉農信貸與參保的農業生產經營主體的對應情況大致如下：
　　一是農業產業化龍頭企業參保率和信貸覆蓋面最高。孝感市市級以上農業產業化龍頭企業有160個，85.3%的企業投了不同品種的保險，從人民銀行征信系統查詢，有銀行貸款的企業達110個，信貸覆蓋面達68.75%，貸款余額為38.06億元， 外幣貸款1000萬美元。另有10～15個通過農戶聯保、商戶聯保、表外業務等方式獲得信貸支持，有2.5億～4.5億元沒有進入征信系統。綜合信貸覆蓋面達到了75％～78.13%，高于普通企業約20%的覆蓋水平；信貸滿足度達65%以上，高于普通企業約25%的水平。
　　二是各類農業專業合作社參保率較低，信貸覆蓋面較小。孝感市共有各類農業專業合作社1599家，只有不到10%的合作社參加了農業保險，主要為養豬、部分農產品加工專業合作社，而林業、水產養殖、除水稻外的農產品種植等因無相應保險政策支持，保險難度大，保險參與程度低，其信貸覆蓋面較小。只有8.36%的專業合作社得到不同程度的信貸支持，貸款余額5.32億元。
　　三是返鄉創業企業群體大，保險與信貸業務拓展空間大。孝感市現有投資過10萬元的農戶返鄉創業企業多達1.3萬多家，只有不到5%的創業企業有保險意識，另有約1%的企業受惠于國家政策性保險覆蓋。因此，返鄉創業企業盡管群體很大，貸款需求總量不小，約有36.5億元，但因風險過于偏大，只有近850家能夠提供合格抵質押的企業得到不同程度的信貸支持，累計不足10億元，信貸覆蓋面只有6.54%，信貸滿足率不足5%。保險與信貸業務均有很大的拓展空間。
　　為涉農信貸快速推進增加了更大合力。國家層面支持農業保險事業發展，并確定了“政府引導、政策支持、市場運作、自主自愿和協同推進的原則”，并由國務院牽頭，建立有發改委、民政、財稅、水利、農業、林業、氣候和保險等涉農主管部門參與的農業保險協調工作機制，指導和協調全國農業保險工作，明確了每個部門的具體分工和工作職責。較之普通生產經營主體的風險覆蓋保障，農業保險獲得了更周全的組織保證和更優惠的政策傾斜扶持，為農業生產經營主體更好地獲得信貸支持，匯集了更大的合力。調查中，孝昌縣人保公司負責人反映，按照《條例》，在各級政府和涉農相關八部門的政策合力支持下，保險覆蓋了所有農業經濟主體和個人。對保險經營機構和涉農金融機構而言，無論是從發展自身業務，還是依法履行社會責任，都應把握好難得的歷史機遇，全力做好農業保險和信貸支持工作。孝昌縣人行行長坦言，涉農金融機構最擔心的就是涉農信貸的安全性問題，現在有了《條例》的護航，加上縣政府出臺專門文件的強力推動，相信孝昌縣的縣域信貸資金回流工程一定能夠走在全市列。
　　為更多涉農信貸產品創新提供了法律支撐。涉農金融根據信貸政策和業務拓展需要，為解決涉農經濟主體合格抵押品缺乏問題，先后嘗試了土地經營權流轉、水面經營權質押，以及農機具抵押、農房抵押等信貸產品創新，這都是在人民銀行、銀監會等部門強力推動下進行的，屬于政策性激勵，法律法規支撐欠缺。《條例》第四十條將涉農保險納入農業保險并予以明確，規定涉農保險是指除農業保險以外，國家給予政策、為農民提供保險保障的保險，包括農房、農機具等財產保險，涉及農民的生命和身體等方面的短期意外傷害和短期健康保險。這就為涉農信貸產品創新增加法律和政策雙層保障，得到了基層金融機構經營管理和信貸人員的高度認同。在云夢縣召開的專題座談會上，銀行和農信社負責人均表示，過去的涉農信貸產品創新，很多是摸著石頭過河，擔心信貸資金出風險，打官司心里沒底。現在有法律的明確界定和保障，推進農信貸產品創新更有底氣。
　　涉農信貸的現實挑戰
　　信貸配套政策難以快速推出。當前，各地真正意義上的涉農信貸總量不大、占比不高、發展不快是基本現實，涉農金融信貸“脫農離農”、拼大城市大項目、擠“鐵公基”現象有加重加快趨勢，這與現行涉農信貸政策安全性、流動性、效益性導向是相吻合的，更與當前“三農”經濟主體的抗風險能力弱、保險覆蓋面窄緊密相關的，因而涉農信貸與保險聯手支農領域較窄、數量較小。如此次調查顯示，農業信貸與農業保險契合最好的行業是養豬業，所調查的七大養豬場生豬存欄達9.6萬頭，均有國家政策性保險覆蓋，農業信貸投入0.82億元，戶均1171萬元，實現了農業保險與信貸的兩個全覆蓋，這是基于該類農業主體的風險控制和合格抵質押物相對齊備，而大量保險未覆蓋的農業主體面臨貸款融資難題，如孝感市現有小額農戶信用貸款僅為2.5億元左右，較高峰時的2003年下降近70%，而大額信用貸款發展緩慢。主因就是保險覆蓋風險大、合格抵質押物少。伴隨農業保險在政策和法律雙重推動，其保險與抵質押結合相對較好的農業經濟主體必然會大規模擴容，如水產養植保險與水面經營權流轉相結合、雞鴨禽類養殖保險與動產質押相結合，以及參了保的現代農業、特色農業種植與訂單質押相結合等等，合格農業經濟主體數量擴容，信貸政策跟進、信貸管理難度加大，各類新問題出現頻率加快加多。
　　涉農信貸創新產品推出需提速。近幾年，在國家惠農強農政策的強力推動下，涉農金融機構推出了部分“信貸+保險”支農模式的信貸創新產品，有“小額信貸+農業保險”、“人生意外傷害險+農業信貸”等等，但品種較少，貸款數量較小，不能滿足“三農”經濟主體快速發展需要，這是由于當前的涉農保險主要為政策性保險，覆蓋面較小的緣故。數據顯示，從2007年到2011年的五年間，盡管我國農業保險年均增速達到85%，累計保費收入超過600億元，保險業務規模已超過日本，僅次于美國，但理賠對象涉及7000多萬農戶，支付保險賠款超過400億元，戶均賠款只有600元，這顯然對市場化的涉農信貸資金缺乏吸引力。農業保險法規頒布實施后，八部門合力推進農業保險工作將上升至法規層面，合乎涉農信貸政策管理規范和要求的參保農業經濟主體多、分布廣，對信貸創新產品的設計理念、適應范圍、風險控制等均提出了新的現實要求，適應“三農”經濟發展需要，信貸創新產品推出頻率需加速，不能僅僅停留在試點階段。
　　保險與信貸共同標的物的損失風險評估需規范。標的物損害的保險理賠，是涉農信貸風險控制的最后一道屏障。從調查情況看，農業保險與信貸共同標的物在損害認定、評估、理賠等諸多方面亟待規范。其一是缺少保險、銀行和農業投保經濟主體一致認可的專業評估機構，在保險、信貸共同標的物出現損害時，相關利益各方認定的損害程度總是有利于自身利益最大化。如孝昌縣萬花園苗圃有限公司以林權質押貸款200萬元，并向保險公司投保，后在2008年的冰雪災害中，絕大多數樹苗因災致死，企業認定損失200多萬元，承保的保險公司因湖北省以及孝感市均無林業定損專業評估機構，單方聘請四川某機構評估，定損10余萬元，企業不認可，導致該筆貸款難以按期歸還。其二是理賠效率低，保險賠付時間長。從調查情況看，多數保險公司在理賠過程中存在理賠時間過長的問題，并且保險額度越大，理賠時間越長。主要原因是損害認定時間需要根據有關部門的工作進度來確定，保險理賠存在被動性；大額保險要逐級報批，理賠時間過長；保險公司對理賠手續要求比較嚴格，理賠效率較低。其三是銀保合作共同認定第三方評估機構的機制尚未建立。這與當前涉農保險主要為政策性為主，商業性保險發展不夠有關，相關農業保險標的物出現損害情形，多由保險公司、農業主管部門、鎮村政府認定為主，投保的相關農業經濟主體沒有多少話語權。銀行信貸風險僅憑保險理賠難以覆蓋。適應農業保險快速發展需要，組建發展一批專職于農業保險、農業信貸服務的第三方評估機構尤為急迫。
　　多部門聯手推進農業保險的效率與效果值得期待。《條例》規定了農業保險的參與部門多達八個，每個部門的職責也作了明確界定，但每項優惠鼓勵政策的背后，又預留了極大的想象空間，包括政策推出的時間、傾斜程度、部門利益的合理訴求等等，讓涉農金融機構對多部門推進農業保險的效率與效果充滿期待。如國家對符合條件的農業保險實施財政保費補貼政策，但財政保費補貼的具體辦法由國務院財政部門制訂。農業保險依法享受國家稅收優惠政策，但稅收優惠的具體辦法由國務院財政、稅務主管部門制訂。此外，征求意見稿鼓勵地方各級人民政府采取保費補貼、經營費用補貼和再保險費用補貼等多種形式支持農業保險發展，鼓勵農業生產組織通過宣傳、組織、協助以及提供保費補貼等多種方式參與農業保險活動。鼓勵的背后，其具體執行效果往往大打折扣。
　　值得關注的是，與涉農信貸關聯度較高的大災風險分散機制，《條例》雖作了明確規定：“國家還將建立財政支持的農業保險大災風險分散機制”，同時鼓勵各地人民政府因地制宜、探索建立地方財政支持的農業保險大災風險分散機制。但具體管理辦法依舊尚待國務院財政部門會同有關部門制訂，這對于涉農信貸總量較大規模、單筆較大數量的介入投保的農業經濟相關主體而言，在風險控制得不到應有保證的背景下，是難有大作為的。
　　相關政策建議
　　一是建立農業保險與涉農信貸互惠促進機制。首先是建立農業保險與涉農信貸政策聯動互惠機制。農業保險和涉農金融機構主管部門要加強政策研究和創新指導，從政策層面上實現相互促進式對接，從產品設計上實現互惠式促進，保障農業保險與涉農信貸的合作有序、有力、有效推進。其次是建立農業保險與涉農信貸促進機制。密切銀行與保險機構的橫向交流與合作，不斷優化組織架構和業務流程，完善內部體制機制，加強在產品開發、人員培訓、IT系統建設等方面的合作，逐步提升合作的廣度和深度，著力構建“權責對等、利益共享、風險共擔”的長效機制。
　　二是構建完善為農業保險、涉農信貸與農業投保主體服務的第三方評估體系。在農業保險定位于有政策扶持的商業化運作的前提下，為避免相關利益方利益沖突影響農業保險與涉農信貸的快速發展，有必要通過政策引導、稅費優惠、監管適度等辦法，推動專職服務農業保險和涉農信貸標的物評估、定損、交易的第三方中介機構的發展。
　　三是加快涉農信貸創新產品和服務方式的推進步伐。涉農信貸創新產品和服務方式應當適應農業保險快速發展的現狀，使得具有保險覆蓋及風險控制保證的各類農業經濟主體快速擴容，總量和種類都將超出現有水平。這也讓對涉農信貸產品和服務方式需求更多更大，應加大涉農信貸創新產品的開發力度，加快推出更多適配對路的信貸產品和服務方式。
　　四是建立耦合涉農保險與信貸多政策多部門的聯動機制。為推進農業保險發展，《條例》規定了各級政府以及八個相關部門的職責，明確了財政、稅收等多種政策傾斜，對農業保險和涉農信貸發展均帶來了快速發展機遇。問題的關鍵是涉及的部門多、政策廣，合力作用的成本也相應高不可避免，各部門協調溝通磨合也不是短期內能夠完成的。應在國家層面和制度頂層設計上予以明確，有牽頭部門、有協作部門，有政策實施細則，更有推進時間表等等。
　　五是把握好政策性農業保險的退出時機。《條例》將我國的農業保險定位為“有國家補貼的商業保險”，這與世界多數國家通行作法和我國農業發展現狀不相適應，也與《保險法》、《農業法》有關條款相違背。那么，在農業保險定位未做出根本性改變的背景下，現有的政策性保險應繼續推進，其政策性、公益性、服務性、災害補償性、非營利性還應保持，這對于保護現有涉農信貸跟進參保的農業經濟主體積極性，無疑具有重要意義。否則，在政策性農業保險退出了，而商業性農業保險短期難以發育成熟的情況下，難免導致有限的涉農信貸出現快速下滑局面。因此，政策性農業保險的退出時機，應該是在現代農業初具規模、農業保險有利可圖局面情形出現之時。
　　（作者單位：中國人民銀行孝感市中心支