泰州市財政支出結構存在問題與對策

摘 要：財政支出是地方政府活動的一個重要方面，它反映了地方政府活動的范圍和方向。財政支出的規模大小對地區的經濟發展，尤其對經濟的持續穩定發展有著巨大的影響。

關鍵詞：泰州市；財政支出；結構優化

中圖分類號：F81 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）07-0023-04

一、泰州市財政支出的現狀

1.財政支出規模不斷擴大

從表1可以看出：“十一五”期間，泰州市財政收入隨GDP的增長而逐年增加。從2006年的1 540 736萬元，增加到2010年的4 418 148萬元，增長了近3倍。同時，財政支出占GDP的比重也呈持續上升的趨勢。2006年財政支出占GDP的比重僅為11.18%，2010年財政支出占GDP的比重上升到17.03%；2010年的財政支出是2006年的3.11倍，財政支出增長幅度大于財政收入的增長幅度。

2.財政支出結構有所變化

財政支出按照政府職能或機構可分為：一般公共服務支出、行政管理費支出、國防支出、公共安全支出、科學技術支出、教育支出、文化體育與傳媒支出、醫療衛生支出、社會保障和就業支出、工商金融等支出等等項目。“十一五”期間泰州市分項目財政支出情況（見表2）。

從上頁表2可知，教育事業費是財政支出中的較大項目，從其發展趨勢來看，占泰州市財政總支出的比重卻不斷下降。行政管理費支出在財政支出中的比重也較大，近幾年泰州市行政管理費支出規模呈較快上升的勢頭，行政管理費支出占財政支出總額的比重逐年上升。科學技術支出、文化體育支出、社會保障支出和醫療衛生事業費支出，在“十一五”期間，其支出占財政支出的總額比重逐年下降。

二、泰州市地方財政支出結構存在的問題

1.行政管理費支出的增長速度已超過同期財政收入和GDP的增長速度

行政管理支出占財政支出比重不斷攀升，這表明泰州市公共勞務提供的成本過高，對地方經濟的發展帶來許多不利的影響。因為行政支出畢竟不能直接創造社會財富，在以財政手段集中分配和財政收入一定的情況，行政管理經費的超常增長不僅會擠壓急需的地方公共事務支出項目，也會擠占地方的直接生產性支出，必然會影響公共事業和地方經濟的發展。

2.教育支出占財政支出的比重與提高公眾整體素質的要求相比仍有較大差距

雖然泰州市財政支出中教育支出絕對額不斷增加，但如果以教育支出占GDP的比重來衡量，教育的投入仍然相當低。全世界教育經費占GDP的平均比重為5.1%，發展中國家為4%，泰州市教育支出占GDP的比重只在1.7%左右。這種狀況難以適應經濟發展對公眾素質提高的要求，也與泰州市的經濟增長極不適應，反映了泰州市對教育的支持和重視程度還有待提高。

3.科技支出與世界科技發展趨勢不相吻合

從絕對值來看，科技支出費用增加得較快，但從相對數來看科技支出占財政總支出的比重在下降，從2006年的1.34%下降到2010年的1.26%。2010年科技支出占國民生產總值的比例僅有2.13%，這與世界科技高速發展的趨勢顯然是不同步的。

4.社會保障投入與人民群眾的社會保障需求還有較大的差距

近年來，泰州市社會保障和就業支出逐年增長，同時可以看出社會保障和就業占財政支出的比重仍然很低，基本徘徊在5%左右，距國務院有關規定的15%~20%的目標相差較遠，僅為2010年全國社會保障和就業支出占財政支出的比重10.2%的一半。而且支出結構不合理，社會保障財政支出在調節收入分配方面的作用不理想。

5.醫療衛生支出占財政支出的比重增幅不大

“十一五”期間，泰州市加快了醫療衛生事業發展，居民健康水平不斷提高。醫療衛生支出從2006年的38.389萬元增加到2010年的121.407萬元，增長3.16倍。到2010年，全市基本健全社區衛生服務組織、綜合醫院和專科醫院合理分工的醫療服務體系，80%以上的社區衛生服務組織功能完善、服務內容和行為規范。衛生服務體系健全率90%以上，城鎮職工基本醫療保障制度覆蓋率99%以上。但從所占財政支出的比重來看，從2006年的3.42%到2010年的3.48%，幾乎沒有增長。

6.環境保護支出總量不斷攀升，但與控制環境污染、改善環境質量的需求差異較大

2006年全市環保支出為10 101萬元，2010年增長到58 598萬元，增長5.8倍，環保支出占財政支出的比重也呈上升趨勢。但由于環境財政支出納入預算管理的時間不長，環境保護支出占GDP比重、占財政支出比重依然很低，還存在著環境污染治理支出不足，環保部門經費不足，環境科技投入不足等問題，近年來生態環境保護的財政支出，一定程度上還只是“問題”導向的應急投資。

三、泰州市地方財政支出結構存在問題的原因分析

1.經濟發展水平的制約

一是產業布局不合理，影響地方經濟發展水平的提高。泰州傳統產業有化工產業、冶金及金屬制品業、紡織服裝業、食品加工業以及建材產業。化工產業主要以石油加工產品為主，還尚未形成對石油衍生產品、精細化工產品和新型化工復合材料等新型化工產業新優勢。冶金及金屬制品產業，主要圍繞汽車、船舶、家電等常用普通產品生產為主，深加工制品少，高精加工能力不強。紡織服裝產業主要以家用紡織品和產業用紡織品為主，設計、制造、加工水平低，沒有建立起自己的特色品牌。食品加工業主要圍繞國內中、低端需求來加工食品，在安全、營養、方便、功能食品加工上做得不夠。建材產業以混凝土、功能性涂料等建筑材料生產為主，產品檔次低，而且在布局上這些產業大多集中在老城區及里下河地區。近年來，政府雖然在加快泰州沿江經濟開發以及醫藥城的建設，但其建設步伐緩慢，成效不突出，影響了泰州地方經濟發展的水平。二是大企業集團太少。大企業、大集團是地方財政收入的重要來源，也是地方財政支出增量優化的主要途徑。截至2010年底，全市3.4萬個企業中，規模以上企業1 083家，實現銷售收入4 685.1億元，年銷售收入過10億元或利稅過億元企業55家，年銷售收入過50億元企業12家，年銷售收入過100億元企業4家，全市上市公司僅有7家。由于大企業、大集團太少，地方財政收入增長緩慢，導致財政支出總體規模偏小，結構優化難度較大。

2.地方財政收入不穩定

財政收入的不穩定或增長較慢，對財政支出結構的影響是直接的。近些年，泰州市財政收入增長較為緩慢，其原因主要有兩個方面：一是傳統產業失去發展的優勢。泰州市傳統產業由于集中在傳統的化工產品加工、金屬制品加工、紡織服裝業加工、建材加工、食品加工及水產加工。絕大部分企業都是勞動密集型企業，企業規模小、產品檔次低，經濟附加值較低，盈利水平低，導致泰州市地方財政收入增長緩慢，使增量優化財政支出結構受到限制；二是科學技術對地方經濟發展的貢獻太小。“十一五”期間，雖然泰州市科技創新取得了很大成就，但是與泰州市經濟發展的速度與要求相比明顯滯后，主要表現在：企業科技自主創新能力不強，產學研合作機會少，科研成果轉化為現實生產力的少，科技支撐地方經濟的作用不明顯。其根源是，科技創新環境不理想，科技創新體系不完善，科技投入機制不健全，政府對科技投入不足，因此科技對泰州市地方經濟建設的貢獻較低。

3.財政支出管理水平低，監督流于形式

泰州市財政支出中行政管理費一直居高不下，壓縮行政管理費開支是優化財政支出結構的關鍵，造成行政管理不斷膨脹的主要原因有兩點：一是行政管理費支出預算編制不科學，其編制方法傳承傳統的基數加增長的方法，致使行政管理費年年增加，居高不下，同時各部門之間相互攀比；二是財政支出管理水平低，約束軟化，表現在預算支出由各部門根據其本部門的業務或任務提出支出預算，預算審核部門難以逐一核查，造成預算編制軟約束。在預算執行過程中，各項支出是否合理，也難以審核，造成預算執行過程中監督弱化，使其監督流于形式，其后果助長財政支出過程中的浪費，使財政支出資金使用效益低下，人為造成財政支出的結構失衡。

四、優化泰州市地方財政支出結構的對策

1.發展地方經濟是優化泰州增量財政支出結構的前提

應根據泰州市的實際情況，著力構建泰州市“一城一區一園一帶一塊”的產業結構，推動地方經濟快速發展，不斷擴大財政收入，為增量優化財政支出結構奠定經濟基礎。

一是要加快建設中國醫藥城。根據醫藥產業特點和專業化要求，加快構建具有醫藥產業特色的知識產權保護、創業融資服務、政策咨詢服務、藥品報批服務和資訊資源共享服務五大支撐體系。二是要加快建設出口加工區。提升利用外資水平，招引新興出口加工新項目，鼓勵外資企業來泰州設立加工產品研發中心、銷售機構和地區總部；提高對外貿易水平。加快推進外貿轉型升級，積極提升傳統出口加工產品的技術含量和經濟附加值，擴大新興產業產品出口，推動一般加工和貼牌加工，向自主設計轉型。加快建設出口基地，積極培育出口品牌，努力打造一批出口產業集聚區。三是要加快特色產業園建設。打造一個產業鏈完整、創新能力強、具有核心競爭力的光伏、儲能和新能源裝備制造三大產業集群。在“十二五”期間，將各個園區建設成各具特色的、擁有自主知識產權和知名品牌、行業領先的大企業。四是要加快沿江產業帶建設。以長江岸線資源開發和港口物流建設為依托，沿江布局重型裝備、船舶修造及配套、新醫藥、電力能源、糧油加工等以及相關物流商貿產業發展帶。并以高港、泰興和靖江三大臨港板塊為起點，沿交通和物流走廊，依托城鎮向腹地延伸的三條發展軸。五是要加快里下河特色板塊經濟建設。將里下河地區的傳統產業改造提升，促進其向高新化、品牌化、特色化發展，向產業鏈高端攀升，向研發設計和營銷服務延伸，提高里下河地區產業附加值和競爭力。

2.加大財政對基礎建設的投入，是優化財政支出結構的保障

加強泰州市重點基礎設施建設，必須貫徹“統籌規劃、適度超前、完善功能、提高水平”的原則，通過建設，努力提高基礎設施的支撐能力。具體做好四個方面的工作。一是大力推進交通基礎設施建設。統籌各種交通運輸方式發展，加強交通信息化管理系統建設，構建布局合理、功能完善、銜接暢通、安全高效的市域綜合交通體系；二是完善水利基礎設施建設，重點加強水資源供給體系建設和防洪、排澇能力建設；三是加強能源基礎設施建設；四是提升信息基礎設施水平。為確保建設資金充足，財政應逐年提高基礎設施建設支出的比例。

3.提高財政對農業支出的比重，促進泰州現代農業建設

加大財政對農業的投入，主要是用于三個方面：一是發展泰州高技術農業，通過整合農業科技資源，加強農業科技創新和農業技術推廣體系建設，從而實施農業新品種、新技術、新模式工程和糧食高產創建工程；二是大力發展規模農業。不斷提高農業集約化和規模化水平，推進農業產品精深加工。根據泰州市的特點，重點培植發展綠色食品、蔬菜深加工、銀杏深加工、特種水產品等系列農產品示范園區；三是發展農業機械產業。加強對配套農機具和智能化農機裝備的研發，加快農業機械化建設的步伐。

4.加強對行政管理費支出的控制和管理

行政管理費支出是地方政府開展日常事務工作的基本需要，是財政支出必須保證的部分。但泰州市行政管理費支出2010年占財政支出的7.24%，比重偏高。針對這一現狀，應對其適度控制。具體來說，一是改變傳統的基數加增長的預算編制方法，可實行零基預算，各部門根據本部門的工作和任務，詳細列示行政管理支出的具體內容和項目，預算監控部門應根據各部門的任務及工作量嚴格審核、把關；二是在預算執行過程中應嚴格監督和控制，加強對費用支出的管理，提高財政支出的效率。

5.優化社會教育支出結構

一是適當提高文化教育支出的比例。“十一五”期間，泰州市教育支出的比例從2006年的14.03%下降到2010年的12.19%，根據泰州市“十二五”教育發展規劃，建設成省內教育強市，應適當加大教育投入，適當提高教育支出在財政總支出中的比重，根據泰州市的財政實力，教育支出的比例應占財政支出的15%左右較合適。二是在適當提高教育支出比例的前提下，按照公共財政的需要，改革、調整其支出結構，做到有所為、有所不為，對泰州市的教育支出分為純公共產品、準公共產品和私人產品，如基礎教育屬于純公共產品，地方高等教育屬于準公共產品，家政服務教育等屬于私人產品。因此，按照公共財政理論，對于純公共產品的基礎教育事業應由政府來承擔，私人產品教育支出由市場來解決。對于準公共產品，政府應采用補助的方式來解決。這樣調動社會一切辦學力量，來幫助辦學單位改善辦學條件，提高人口素質，促進本地區的經濟增長，從而優化教育支出結構。

6.提高科技支出在財政支出中的比重

地方經濟效益的提高，在一定程度上依賴于科學技術的發展和支撐。目前，泰州市的科技發展后勁不足，尤其是地方企業的自主創新能力相對較弱。“十二五”期間應提高政府的科技投入。構建企業為主體、金融為支撐、社會為補充、政府為引導的多元化、多渠道科技投入體系。

7.逐步增加社會保障支出

增加社會保障支出的投資，深入推進社會保障制度改革，完善社會保障體系。同時，加快失業保險制度的改革，擴大失業保險的實施范圍，使城鎮各類企業職工都有失業保險，盡快建立比較完善的城鎮企業職工養老保險制度。此外，采取靈活多樣的財政政策，建立就業扶持資金，促進就業。

8.優化醫療衛生支出的結構

要改變醫療衛生支出偏重于城鎮、忽視農村的不合理結構。加大對農村基層醫療機構的投入，改善農民的就醫環境。促進泰州市醫療衛生事業均衡、穩定的發展，提高全民的健康水平。

9.增強地方政府環境保護的意識

應適當提高環境保護支出的投入比例，加大對環保支出的用途進行檢查和監督，評價環保支出的投資效率。加大環保宣傳力度，增強全民的環保意識，改善廣大居民的生存環境。在經濟發展過程中，政府應堅持生態優先、節約優先、支持“藍天工程”建設，切實將環境保護作為公共財政支出重點，著力解決嚴重危害人民群眾健康的環境污染，特別是水污染、大氣污染、生活污染等問題，保護好自然生態環境，積極支持節能降耗生產模式，鼓勵節約資源，增強資源環境對地方經濟發展的支撐能力。

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