試論農(nóng)民工的法律保護

摘 要：農(nóng)民工是中國改革開放和工業(yè)化、城市化進程中涌現(xiàn)出的一支新型勞動力大軍，他們在為城市繁榮和農(nóng)村發(fā)展作出重大貢獻的同時，卻沒享受應有的的社會保障。從建設社會主義和諧社會的視角，考察了農(nóng)民工法律保障的現(xiàn)狀，深入剖析農(nóng)民工法律保障缺失的隱患，并從利益訴求渠道以及建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度等方面，提出了富有針對性的政策措施。

關鍵詞：農(nóng)民工；養(yǎng)老保險；法律保障

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）07-0090-02

一、農(nóng)民工的界定

農(nóng)民工是指戶籍仍在農(nóng)村但已完全脫離或基本脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，在城鎮(zhèn)務工或經(jīng)商的一類社會人群。他們的主要收入來源是非農(nóng)業(yè)收入。農(nóng)民工是中國在特殊歷史時期出現(xiàn)的一個特殊群體，相對于務農(nóng)者來說，他們是非農(nóng)就業(yè)者，但相對于有城鎮(zhèn)戶口的城鎮(zhèn)居民而言，他們是農(nóng)村人，是一群介于城鄉(xiāng)之間的非農(nóng)非城的“邊緣群體”。 農(nóng)民工之所以被稱為農(nóng)民工，是由他們特殊的社會身份和社會地位決定的。這種特殊性表現(xiàn)在三個方面：一是戶籍身份，即農(nóng)民工雖然進城務工，但其身份歸屬依舊是農(nóng)民；二是職業(yè)身份，農(nóng)民工主要從事的是一些非正式的職業(yè)或邊緣職業(yè)；三是社會保障身份，當農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)、生活遭遇風險與困難時，只有依靠個人力量來解決自身的困難。

二、農(nóng)民工法律保護缺失的現(xiàn)狀

1．農(nóng)民工的勞動權益保障：權利與義務失衡。從就業(yè)模式看，農(nóng)民工的就業(yè)模式是一種勞動契約式的模式，并不含有勞動保障或就業(yè)保險，合同契約的作用微乎其微。盡管國家明確要求勞資雙方必須簽訂勞動合同，但在實際中，大量用人單位沒有與農(nóng)民工簽訂勞動合同，當發(fā)生雇用糾紛時，因事先沒有明確的契約，造成了農(nóng)民工的利益嚴重受損。即使是簽訂了勞動合同，其合同的內(nèi)容也是主要體現(xiàn)企業(yè)雇主意志的霸王條款，即只強調(diào)農(nóng)民工的義務和用工單位的權利，而忽視農(nóng)民工的權益和用工單位的責任。

2．農(nóng)民工的社會保險：保障水平低。社會保險是社會保障體系的核心，主要包括工傷保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和生育保險。從總體上來看，農(nóng)民工普遍社會保險意識不強，處于嚴重缺乏狀態(tài)，具體來說主要存在以下問題：存在嚴重工傷事故隱患，缺乏工傷保險；失業(yè)風險嚴重，缺少失業(yè)保險；“大病小治，小病不治”，缺乏疾病醫(yī)療保險。在生病的城市農(nóng)民工中，有59.3%的人沒有選擇花錢治病，而是憑借年紀輕而硬抗著，扛不下去了，就找游醫(yī)或私人小診所看病。

3．農(nóng)民工社會福利保障：城鄉(xiāng)不平衡。在社會福利方面，城市農(nóng)民工是無法與城鎮(zhèn)職工相比的，除工資收入外，職工還享有大量的實物性福利。農(nóng)民工社會福利缺失主要表現(xiàn)在與城鎮(zhèn)職工在住房條件或補貼、在職培訓或進修、各種勞動保護及保健費、子女入學、入托、社區(qū)服務等方面存在明顯差別。

4．農(nóng)民工社會救助保障：覆蓋面窄。中國的社會救助制度主要包括貧困救助、自然災害救助、特殊對象救助、救助及扶貧工作。在社會救助方面，許多城市已為城市居民建立了“最低生活保障線”制度和“失業(yè)保險制度”，但城市“最低生活保障線”制度覆蓋不到他們，他們在城里失業(yè)后不能享受“低保”。

三、農(nóng)民工法律保護缺失的原因及隱患

（一）農(nóng)民工法律保護缺失的原因

1．農(nóng)民工的邊緣性社會地位不利于他們表達自己的利益訴求。農(nóng)民工社會身份和職業(yè)上的矛盾直接導致他們淪為社會邊緣性群體。這決定了關于他們的法律政策議程的設立途徑較少、設立過程緩慢且無法有效表達他們的利益訴求。具體表現(xiàn)為，一方面，農(nóng)民工群體的選舉權和被選舉權沒有得到有效落實，缺乏制度化表達其利益訴求的途徑；另一方面，工會組織還沒有成為農(nóng)民工群體提出政策訴求、保障勞動權益的有效組織，從而使得通過內(nèi)在途徑建立農(nóng)民工法律保障的政策議程缺乏制度化和常規(guī)化機制。一般而言，建立政策議程的途徑可分為外在途徑和內(nèi)在途徑。由于缺乏有效的內(nèi)在途徑，農(nóng)民工法律保障的政策議程大多是通過外在途徑建立的，即政府主動尋找、發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工法律保障的相關問題，并納入政策議程。這些都不利于充分、全面地表達農(nóng)民工法律保障方面的利益訴求，不利于迅速、有效地建立農(nóng)民工法律保障的政策議程，不利于農(nóng)民工法律保障政策的及時出臺和有效執(zhí)行。

2.農(nóng)民工的社保意識淡薄。對于農(nóng)民工而言，進入城市獲得工作機會進而獲得收入是首要和關鍵問題，尚且來不及關心別的東西，沒有考慮到自身權益的維護，對于法律保障沒有表現(xiàn)出應有的需求。這反映了農(nóng)民工自身的法律保障意識薄弱、知識欠缺，對法律保障心存疑慮，擔心繳納的社會保險金日后收不回來，不愿意參加保險。

（二）農(nóng)民工法律保護缺失的隱患

農(nóng)民工法律保障的缺失，會導致一系列的隱患和問題，主要表現(xiàn)在：

1．農(nóng)民工法律保障的缺失將導致社會的不穩(wěn)定。農(nóng)民工絕大部分從事社會的中低層職業(yè)，又面臨較大的失業(yè)風險，所以在陷入生活困境時容易鋌而走險，從而積蘊了社會的不安定因素。

2．不利于統(tǒng)一的勞動力市場的建立。目前的城市社會保障體系改革已推進到逐步將城市戶口各類勞動者涵蓋于其中，是否能進一步將符合條件的農(nóng)民工包括進來，關系到統(tǒng)一的勞動力市場能否最終形成。

3．不利于推進中國城鄉(xiāng)社會結構的轉(zhuǎn)型，不利于推進城鄉(xiāng)居民平等分享經(jīng)濟與社會發(fā)展的成果。

4．不符合市場分配的基本原理。農(nóng)民工在市場初次分配中只能獲得較小的份額，在再分配中應得到適當補償，但再分配卻基本將農(nóng)民工排除在外，這違背了市場分配的基本原理。建立健全農(nóng)民工法律保障制度不僅是快速實現(xiàn)中國社會結構轉(zhuǎn)型和提高城市化水平的需要，也是深化農(nóng)村改革的需要；它不僅有利于兼顧社會公平與經(jīng)濟效率，有利于社會穩(wěn)定和發(fā)展，更是建設社會主義法治國家，構建社會主義和諧社會的需要。

四、建立與健全農(nóng)民工法律保障的制度對策

1．建立工會組織，健全利益表達機制，保持順暢的農(nóng)民工利益訴求渠道。資強勞弱是市場經(jīng)濟中一種普遍的現(xiàn)象，由于掌握的資源很少，農(nóng)民工盡管人數(shù)眾多，但在公共決策中缺乏話語權，屬于“沉默的大多數(shù)”。涉及農(nóng)民工利益的時候，往往要靠政府和大眾媒體來為他們說話。健全利益表達機制，例如社會輿論的匯集和分析機制、暢通社情民意反映渠道等，是構建和諧社會不可回避的重要環(huán)節(jié)。在農(nóng)民工中建立工會組織不僅可以維護農(nóng)民工最基本的合法權益，而且能使工會成為農(nóng)民工融入城市生活的“助推器”。作為農(nóng)民工最重要的利益訴求渠道之一，工會應努力發(fā)揮的作用是：最大限度地將農(nóng)民工組織到工會中來；著力抓好宣傳教育工作；堅持走依法維權之路；推進勞動關系三方協(xié)商機制的建立和完善；積極參與勞動爭議的處理。

2.建立健全農(nóng)民工社會保險制度。（1）建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度。中國可逐步構建既區(qū)別于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，又不同于一般農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的相對獨立的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度。但建立這項制度的時候，必須要充分考慮農(nóng)民工就業(yè)的主要形式，這就要求在構建農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度時必須注意以下幾點：首先，在養(yǎng)老保險賬戶模式的設計上不能照搬城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”的做法，而是應建立可轉(zhuǎn)移的個人賬戶。該個人賬戶必須反映農(nóng)民工保險費的繳納情況和保險金的積累和增值情況。其次，必須在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度，不能“各自為政”。如果地方政府“各自為政”紛紛制定本地的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度，則農(nóng)民工養(yǎng)老保險工作的開展會遭遇巨大的制度障礙，因為地區(qū)間的實施方案與具體操作方法各異，難以順利銜接，容易導致“有始無終”的局面。因此，要真正落實農(nóng)民工養(yǎng)老保險工作，必須在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度。（2）建立農(nóng)民工的工傷保險制度。農(nóng)民工的工作往往是最累也是最危險的，因而農(nóng)民工工傷事故發(fā)生頻繁。據(jù)調(diào)查農(nóng)民工因工受傷后，只有30.32%的老板會按照相關法律支付醫(yī)療費用，33.43%的老板會象征性的進行補償，而24.48%的老板不會支付任何的補償。為了緩解農(nóng)民工與用工單位的矛盾，必須建立完善的農(nóng)民工的工傷保險制度。

3．加強立法工作，完善司法保障措施。法律制度的欠缺給農(nóng)民工保障帶來了一系列問題，如保障對象不明確、保障資金來源不穩(wěn)定、保障標準不一致、保障管理方面的隨意性和盲目性等等。要使農(nóng)民工保障工作走上規(guī)范化的軌道，建立起與經(jīng)濟和社會發(fā)展相適應的農(nóng)民工法律保障體系，就必須制定一系列適應農(nóng)民工法律保障的法律法規(guī)，并在政府的主導下，明確規(guī)范主體各方的社會保障職責。同時，應逐步完善司法保障措施，如果沒有嚴格公正的執(zhí)法，農(nóng)民工法律保障問題依然是無法真正解決。

五、結束語

勞倫斯·M.弗里德曼認為，“給予法律生命和真實性的是外面的社會世界。法律制度不是隔絕的、孤立的，它完全依靠外界的輸入”，“法律的輸出僅僅是法律制度相應社會要求產(chǎn)生的東西”。因此，原有的農(nóng)民工法律保障制度不能滿足社會發(fā)展的需要，不能發(fā)揮其應有的保障作用時，法律制定者應該響應當今社會新的歷史要求，對現(xiàn)行農(nóng)民工保障制度進行改革，形成多層次的農(nóng)民工法律保障體制。

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[責任編輯 陳麗敏]