論對跨國投資的環境法規制

摘 要：跨國投資有力地推動了經濟全球化的發展進程，但同時也對環境產生了負面影響。受可持續發展原則、現代公司社會責任理論和公平責任理論的深刻影響，國際社會出現了以環境保護為條件而限制跨國投資的趨勢。應從國內和國際兩個層面對跨國投資進行環境法規制，實現跨國投資與環境保護的和諧發展。

關鍵詞：跨國投資；環境保護；環境法規制

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）07-0092-03

片面追求經濟的高速增長而忽視對生態環境的保護，致使全球范圍內的環境問題不斷嚴重甚至惡化，氣候變化、跨界污染、土地荒漠化、生物多樣性銳減、危險物質激增、資源能源短缺等全球環境問題，已經成為懸在世界各國人民頭上的一把“達摩克利斯之劍”[1] 。經濟全球化不應當以犧牲環境利益為代價的觀點被越來越多的國家所接受，投資與環境問題密切相關的觀念日益深入人心。對跨國投資進行環境法律的規制，實現跨國投資與環境保護的和諧發展已經成為各國和國際社會重點關注的問題之一。

一、跨國投資引發的環境問題

1．跨國投資會產生一定的環境成本。20世紀90年代以來，國際投資規模持續擴大[2]。2001年美國“9·11”事件后的二至三年，受世界經濟和美國經濟不景氣的影響，國際投資規模有所下降，但2004年后國際投資又開始出現了明顯的恢復性增長，2006年的國際投資規模達到了12 000億美元。預計到2012年國際直接投資總額將達到16 000億美元~20 000億美元[3]。毫無疑義，跨國投資已經成為當今國際經濟交往的最重要的形式之一，各國政府和學者們普遍認為，吸引和進行跨國投資是促進國家經濟發展的最重要手段之一。然而，跨國投資在促進各國經濟的發展同時，也對環境產生了負面影響。世界范圍內環境問題的產生通常被認為主要是由于環境成本的外在化所引起的，即商品或服務的價格沒有包含或沒有完全包含其環境成本[4]。環境成本的外在化問題，不僅表現在生產和貿易過程中，而且突出地表現在投資過程中。在跨國投資過程中，投資者從未從維護東道國或全球環境的義務出發，利用自己的資金、技術優勢來保護生態環境，而只謀求自身經濟利益的最大化。不斷增長的跨國投資要在全球范圍內實現經營和投資，必然依賴全球運輸業的高度發達，運輸業的增長會導致環境成本的產生。據統計，當今空運和海運占全球石油消費量的1/8，增加了二氧化碳、氮氧化物、二氧化硫和碳氫化合物的排放，還經常伴有原油泄露的污染 [5]。

2．跨國投資會對環境造成直接的侵害。經濟全球化導致一國自然資源雖然仍由該國所擁有，但其的使用已不局限于一國境內，自然資源成為全球經濟活動的客體。這種現象產生的負面影響就是導致環境污染的全球大流動，投資者將會把有污染可能的產品或工藝投入他國開發新項目，在投資的同時，也將環境污染轉移到他國。20世紀后半葉，環境公害問題在發達國家得到廣泛關注，人們對此談虎色變，十分敏感。由于發達國家制定的環境標準越來越高，致使很多企業都把目標轉向了環境標準相對寬松的發展中國家。來自于發達國家的跨國企業利用不少發展中國家為獲取較大經濟利益而熱衷于吸引外資、忽視本國環境保護的政策，把一些發達國家嚴格限制或幾乎不允許設立的產業轉移到發展中國家。這就是所謂的“工業的重新布局”——把污染企業從受控制區域向不受控制區域轉移，也被稱之為“污染天堂”理論。“經濟合作與發展組織”（簡稱OECD）的研究表明，從20世紀80年代以來，有害環境的工業尤其是那些資源依賴型企業不斷向低環保水平、低收入國家轉移，導致發展中國家的污染密集型企業急劇增加，而且這種趨勢還在不斷惡化 [6]。

跨國投資在生產和經營行為中，已經對環境造成了直接侵害：一是跨國投資企業在設立過程中對環境的侵害；二是跨國企業在生產經營過程中的排污、噪音、輻射等污染行為對環境的侵害；三是環保技術措施的不力導致的環境災難。例如，1984年美國聯合碳化公司在印度博帕爾投資的子公司，由于工廠的貯存設備設計太差，又沒有安裝它在美國的同類工廠安裝的應急預警計算機系統，發生毒氣泄漏事件，除造成當地大量人員的傷亡外，給周邊的環境造成了毀滅性的破壞[7]。

二、對跨國投資進行環境法規制的理論依據

1．可持續發展原則。世界環境與發展委員會在其1987年出版的報告《我們共同的未來》中將可持續發展簡明定義為：“滿足當代的需要，而且不危及后代滿足其需要的能力的發展。”[8]國際法不僅是價值和規范體系，而且也是國家、國際組織、跨國公司和公民行為的監管體制。除了和平、安全及尊重人性（人權和國際人道主義法）之外，可持續性（保護環境并保持現在和將來每個人自我發展的機會）已作為國際社會的核心價值觀念出現在當代國際法之中 [9]。在巴西里約熱內盧通過的《21世紀議程》中更明確地倡議實現“可持續發展領域內國際法的平衡和全面發展”并“特別關注環境和發展問題之間的微妙平衡”。2005年9月，聯合國大會在成立六十周年之時召開了各國政府首腦和首相級別的世界首腦會議，在世界首腦會議成果文件中，關于可持續發展問題，世界各國的首腦們指出其就此作出的努力將推動：“可持續發展的三個組成部分——經濟發展、社會發展和環境保護——的融合，使之成為相互依賴、相互加強的三個支柱。消除貧困，改變不可持續的生產和消費模式，保護和管理經濟和社會發展的自然資源基礎，這些是可持續發展的首要目標，也是可持續發展的根本要求。”[10]

可持續發展原則是人類社會環境與經濟邁向21世紀均衡發展的共同目標，也是人類社會持續發展的共同利益和希望所在。可持續發展，是既能滿足當代人的需求，而且又不對后代人滿足其需求能力構成危害的發展。這種發展原則要求世界各國，在追求經濟發展的同時一定要注重與環境的協調。從跨國經營實體的長遠發展戰略來看，可持續發展原則也是同跨國經營實體的經營性目的相一致的。雖然企業存在的第一性目的是利益最大化，但其不可無視整個社會環境對它的影響。企業應該對整個社會環境而非僅對市場作出反應，社會賦予企業各種不同的權利，反過來便有理由希望企業按照某種方式運作。

2．公司社會責任理論。現代公司社會責任（Corporate Social Responsibility，簡稱CSR）的思想形成于20世紀初，它與當時美國企業與經濟的工業化過程緊密相連。一方面，大公司的出現導致了公司在經濟和社會中權力的膨脹，人們開始要求公司承擔與其權力相匹配的社會責任；另一方面，公司革命和伴隨而來的管理革命開始要求公司培養“公司良知”。世界銀行將CSR定義為：企業與關鍵利益相關者的關系、價值觀、遵紀守法以及尊重人、社區和環境有關的政策和實踐的集合。它是企業為改善利益相關者的生活質量而貢獻于可持續發展的一種承諾 [11]。CSR思想改變了人們關于公司本質的認識及對其經濟行為的評價標準。人們逐漸認識到，任何企業尤其是跨國公司，不再是一個單純的盈利組織，而是整個社會的一個基本組成單位，公司要實現利益已從原來依靠單純的市場競爭，改變為要加上考慮社會公眾利益。

公司社會責任理論要求公司在創造利潤、對股東利益負責的同時，還要承擔對員工、對消費者、對社區和環境的社會責任，包括遵守商業道德、生產安全、職業健康、保護勞動者的合法權益、保護環境、支持慈善事業、捐助社會公益、保護弱勢群體等等。公司社會責任超越了以往企業只對股東負責的范疇，強調對包括股東、員工、消費者、社區、客戶、政府等在內的利益相關者的社會責任。在公司社會責任理論提出的初始階段，多認為其屬于道德方面的責任，但發展到今天，由于企業，特別是大型跨國企業對社會、經濟、政治和文化的影響不斷增強，各國紛紛頒布法律規定企業應承擔的社會責任。而跨國投資企業的環境責任是公司社會責任的一個重要方面。

目前，國際上正在形成新一輪公司社會責任運動浪潮。1999年1月31日，時任聯合國秘書長科菲·安南在世界經濟論壇上邀請各國企業界領袖參加一項全球契約（Global Compact）行動，倡議企業界與聯合國機構、勞工和民間社會聯合起來，支持人權、勞工、環境和反腐敗領域的九項普遍原則。全球協定力圖通過集體行動的力量，塑造負責任的企業公民，使企業在解決全球化面臨的競爭中發揮作用，以實現一個更具可持續發展和包容的全球經濟。2003年8月26日，聯合國經社理事會人權委員會增進和保護人權小組委員會第五十五屆會議通過了跨國公司和其他工商企業在人權方面的責任準則，該準則的通過被認為是在認定跨國公司對侵犯人權行為負有責任的道路上的一個重要里程碑。除了聯合國的努力外，其他一些國際組織也擬定了與公司社會責任有關的國際文件。如國際勞工組織（簡稱ILO）制定的“人權原則及標準”宣言；OECD制定的跨國公司行動指南；國際自由工會聯盟發起和組織尊重與維護工會及工人權利的運動；人權觀察組織設立了“商業與人權”特別小組，處理跨國公司與人權的問題；全球報告倡議組織主要從社會責任信息披露的角度來推進跨國公司對社會責任的履行；國際標準化組織（簡稱ISO）制定了新的企業環境標準ISO26000等。各國政府也開始參與和引導公司社會責任相關活動。在美國，盡管聯邦政府還沒有在公司社會責任運動中確立自己的正式角色，但已經有12個政府組織所開展的50多個項目與促進公司社會責任運動有關。

3．公平責任理論。1992年聯合國環境和發展大會在此基礎上根據發達國家和發展中國家在造成全球環境問題上的不同責任提出了公平責任的概念。公平責任原則強調各國在承擔環境法律責任方面的公平性。歷史上，發達國家的工業化的實施是以長期過度消耗地球資源和嚴重污染地球環境為代價的，當前地球所承受的來自人類社會的壓力的大部分仍然來自發達國家，因此，無論是根據公平觀念還是“污染者付費”原則，發達國家都應承當比發展中國家更大的保護地球環境的責任。同時，在貿易與環境、投資與環境等問題上，發達國家利用發展中國家的準人標準低、相關規范不健全和技術落后等弱點向其轉嫁污染，將工業化國家淘汰的工業和技術，不符合發達國家環境標準的產業轉向發展中國家。跨國投資在這種跨國轉嫁污染的過程中，扮演了重要的角色。聯合國的一項研究表明，跨國投資廣泛地參與了許多污染嚴重和危害性大的行業的活動，跨國投資對于全球的環境損害難辭其咎的。

三、跨國投資環境法規制的進路及中國應對策略

1．國內法途徑。國際社會由眾多主權國家所組成，主權國家仍然是國際社會與國際關系的主角，所以，主要仍由各國對于跨國投資活動行使管轄權。目前，世界各國均有環境方面的法律，對跨國投資的環境法管制是其中的重要組成部分。但通過各國國內法來對跨國投資產生的環境問題進行規制，存在以下障礙：一是各國環境標準的不統一。各國根據維護自身利益的需要往往制定寬嚴不一的環境標準。二是發展中國家的發展權與環境保護的沖突，決定了經濟的發展高于對環境的保護，主張只有在經濟發展的基礎上才能更好地維護環境利益，導致發展中國家在環境立法上的滯后。三是各國自然資源永久主權原則決定了各國在環境立法上的不協調、不統一，無視環境問題的整體性。對于每個國家來講，當務之急是樹立科學的發展觀，制定使跨國投資和環境和諧發展的國內環境法律。

2．國際法途徑。跨國投資是資本在不同國家之間流動的國際經濟活動，在涉及相關的法律責任時，必然在一國國內法之外還要受到國際法的規制。而且從跨國投資的環境風險所具有的跨國性等性質和特點來看，跨國投資的環境法規制更應該包括國際環境法。然而，跨國投資的國際環境法規制也存在一定障礙：一是國際環境法的“軟法”性質。目前，國際環境法主要形式是眾多的不具有法律約束力的各種宣言、決議、行動規則等國際文件。二是現有的國際環境法原則、規則或制度在一些主要領域仍不健全。例如在跨國投資引起的環境侵害或侵權這一局部領域內，關于陸源海洋環境污染問題、長程空氣污染問題、國家管轄范圍以外區域的環境保護和環境損害等問題的相應原則、規則或制度還需建立和健全。三是有些國際環境法方面的公約難以具有普遍約束力，不被對世界環境污染負主要責任的工業化國家接受，因而形同虛設。最典型的就是有關氣候變化的1997年《京都議定書》遭到以美國為首的工業化國家的擯棄。近幾十年來，國際環境法研究的成績卓著，在理論上形成了諸如生態中心主義、可持續發展、代際公平、社會責任等諸多嶄新的體系，制度上也主張相完整的環境法律體制發展。但國際環境法領域的實踐卻舉步維艱。目前，對跨國投資的國際環境法規制主要通過在各種投資、貿易方面的國際條約中的有關環保條款實現，例如WTO協定、雙邊投資條約和區域自由貿易協定中的規定。這種做法顯然是一種應急之策，要在國際法層面解決全球環境危機，各國應該對自己的主權進行適當限制、協調彼此的環境利益，爭取制定較統一的多邊國際環境公約。

3．中國的應對策略。可以采取以下主要措施：（1）重視跨國投資可能帶來的負面的環境影響，不盲目地單純追求跨國投資的數量和規模，樹立投資和環保和諧發展的理念；（2）在不違反中國已經加入的國際條約的基礎上，參考國外有關經驗，結合中國實際情況制定具有較高科技含量的環境法規，提高中國吸引國際投資較多且有較高環境污染可能性的行業的技術標準；（3）加強對國際經濟條約中有關投資與環境保護條款的研究，密切關注國際社會和各國有關的司法實踐，為中國對跨國投資進行環境規制尋求國際法律依據；（4）強化環境行政執法機關依法嚴格執法，履行職責的觀念，不能在環境執法問題上對跨國投資“特事特辦”、放松管制。

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[責任編輯 陳麗敏]