論對跨國投資的環(huán)境法規(guī)制

摘 要：跨國投資有力地推動了經(jīng)濟全球化的發(fā)展進程，但同時也對環(huán)境產(chǎn)生了負面影響。受可持續(xù)發(fā)展原則、現(xiàn)代公司社會責任理論和公平責任理論的深刻影響，國際社會出現(xiàn)了以環(huán)境保護為條件而限制跨國投資的趨勢。應從國內和國際兩個層面對跨國投資進行環(huán)境法規(guī)制，實現(xiàn)跨國投資與環(huán)境保護的和諧發(fā)展。

關鍵詞：跨國投資；環(huán)境保護；環(huán)境法規(guī)制

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）07-0092-03

片面追求經(jīng)濟的高速增長而忽視對生態(tài)環(huán)境的保護，致使全球范圍內的環(huán)境問題不斷嚴重甚至惡化，氣候變化、跨界污染、土地荒漠化、生物多樣性銳減、危險物質激增、資源能源短缺等全球環(huán)境問題，已經(jīng)成為懸在世界各國人民頭上的一把“達摩克利斯之劍”[1] 。經(jīng)濟全球化不應當以犧牲環(huán)境利益為代價的觀點被越來越多的國家所接受，投資與環(huán)境問題密切相關的觀念日益深入人心。對跨國投資進行環(huán)境法律的規(guī)制，實現(xiàn)跨國投資與環(huán)境保護的和諧發(fā)展已經(jīng)成為各國和國際社會重點關注的問題之一。

一、跨國投資引發(fā)的環(huán)境問題

1．跨國投資會產(chǎn)生一定的環(huán)境成本。20世紀90年代以來，國際投資規(guī)模持續(xù)擴大[2]。2001年美國“9·11”事件后的二至三年，受世界經(jīng)濟和美國經(jīng)濟不景氣的影響，國際投資規(guī)模有所下降，但2004年后國際投資又開始出現(xiàn)了明顯的恢復性增長，2006年的國際投資規(guī)模達到了12 000億美元。預計到2012年國際直接投資總額將達到16 000億美元~20 000億美元[3]。毫無疑義，跨國投資已經(jīng)成為當今國際經(jīng)濟交往的最重要的形式之一，各國政府和學者們普遍認為，吸引和進行跨國投資是促進國家經(jīng)濟發(fā)展的最重要手段之一。然而，跨國投資在促進各國經(jīng)濟的發(fā)展同時，也對環(huán)境產(chǎn)生了負面影響。世界范圍內環(huán)境問題的產(chǎn)生通常被認為主要是由于環(huán)境成本的外在化所引起的，即商品或服務的價格沒有包含或沒有完全包含其環(huán)境成本[4]。環(huán)境成本的外在化問題，不僅表現(xiàn)在生產(chǎn)和貿易過程中，而且突出地表現(xiàn)在投資過程中。在跨國投資過程中，投資者從未從維護東道國或全球環(huán)境的義務出發(fā)，利用自己的資金、技術優(yōu)勢來保護生態(tài)環(huán)境，而只謀求自身經(jīng)濟利益的最大化。不斷增長的跨國投資要在全球范圍內實現(xiàn)經(jīng)營和投資，必然依賴全球運輸業(yè)的高度發(fā)達，運輸業(yè)的增長會導致環(huán)境成本的產(chǎn)生。據(jù)統(tǒng)計，當今空運和海運占全球石油消費量的1/8，增加了二氧化碳、氮氧化物、二氧化硫和碳氫化合物的排放，還經(jīng)常伴有原油泄露的污染 [5]。

2．跨國投資會對環(huán)境造成直接的侵害。經(jīng)濟全球化導致一國自然資源雖然仍由該國所擁有，但其的使用已不局限于一國境內，自然資源成為全球經(jīng)濟活動的客體。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的負面影響就是導致環(huán)境污染的全球大流動，投資者將會把有污染可能的產(chǎn)品或工藝投入他國開發(fā)新項目，在投資的同時，也將環(huán)境污染轉移到他國。20世紀后半葉，環(huán)境公害問題在發(fā)達國家得到廣泛關注，人們對此談虎色變，十分敏感。由于發(fā)達國家制定的環(huán)境標準越來越高，致使很多企業(yè)都把目標轉向了環(huán)境標準相對寬松的發(fā)展中國家。來自于發(fā)達國家的跨國企業(yè)利用不少發(fā)展中國家為獲取較大經(jīng)濟利益而熱衷于吸引外資、忽視本國環(huán)境保護的政策，把一些發(fā)達國家嚴格限制或幾乎不允許設立的產(chǎn)業(yè)轉移到發(fā)展中國家。這就是所謂的“工業(yè)的重新布局”——把污染企業(yè)從受控制區(qū)域向不受控制區(qū)域轉移，也被稱之為“污染天堂”理論。“經(jīng)濟合作與發(fā)展組織”（簡稱OECD）的研究表明，從20世紀80年代以來，有害環(huán)境的工業(yè)尤其是那些資源依賴型企業(yè)不斷向低環(huán)保水平、低收入國家轉移，導致發(fā)展中國家的污染密集型企業(yè)急劇增加，而且這種趨勢還在不斷惡化 [6]。

跨國投資在生產(chǎn)和經(jīng)營行為中，已經(jīng)對環(huán)境造成了直接侵害：一是跨國投資企業(yè)在設立過程中對環(huán)境的侵害；二是跨國企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中的排污、噪音、輻射等污染行為對環(huán)境的侵害；三是環(huán)保技術措施的不力導致的環(huán)境災難。例如，1984年美國聯(lián)合碳化公司在印度博帕爾投資的子公司，由于工廠的貯存設備設計太差，又沒有安裝它在美國的同類工廠安裝的應急預警計算機系統(tǒng)，發(fā)生毒氣泄漏事件，除造成當?shù)卮罅咳藛T的傷亡外，給周邊的環(huán)境造成了毀滅性的破壞[7]。

二、對跨國投資進行環(huán)境法規(guī)制的理論依據(jù)

1．可持續(xù)發(fā)展原則。世界環(huán)境與發(fā)展委員會在其1987年出版的報告《我們共同的未來》中將可持續(xù)發(fā)展簡明定義為：“滿足當代的需要，而且不危及后代滿足其需要的能力的發(fā)展。”[8]國際法不僅是價值和規(guī)范體系，而且也是國家、國際組織、跨國公司和公民行為的監(jiān)管體制。除了和平、安全及尊重人性（人權和國際人道主義法）之外，可持續(xù)性（保護環(huán)境并保持現(xiàn)在和將來每個人自我發(fā)展的機會）已作為國際社會的核心價值觀念出現(xiàn)在當代國際法之中 [9]。在巴西里約熱內盧通過的《21世紀議程》中更明確地倡議實現(xiàn)“可持續(xù)發(fā)展領域內國際法的平衡和全面發(fā)展”并“特別關注環(huán)境和發(fā)展問題之間的微妙平衡”。2005年9月，聯(lián)合國大會在成立六十周年之時召開了各國政府首腦和首相級別的世界首腦會議，在世界首腦會議成果文件中，關于可持續(xù)發(fā)展問題，世界各國的首腦們指出其就此作出的努力將推動：“可持續(xù)發(fā)展的三個組成部分——經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和環(huán)境保護——的融合，使之成為相互依賴、相互加強的三個支柱。消除貧困，改變不可持續(xù)的生產(chǎn)和消費模式，保護和管理經(jīng)濟和社會發(fā)展的自然資源基礎，這些是可持續(xù)發(fā)展的首要目標，也是可持續(xù)發(fā)展的根本要求。”[10]

可持續(xù)發(fā)展原則是人類社會環(huán)境與經(jīng)濟邁向21世紀均衡發(fā)展的共同目標，也是人類社會持續(xù)發(fā)展的共同利益和希望所在。可持續(xù)發(fā)展，是既能滿足當代人的需求，而且又不對后代人滿足其需求能力構成危害的發(fā)展。這種發(fā)展原則要求世界各國，在追求經(jīng)濟發(fā)展的同時一定要注重與環(huán)境的協(xié)調。從跨國經(jīng)營實體的長遠發(fā)展戰(zhàn)略來看，可持續(xù)發(fā)展原則也是同跨國經(jīng)營實體的經(jīng)營性目的相一致的。雖然企業(yè)存在的第一性目的是利益最大化，但其不可無視整個社會環(huán)境對它的影響。企業(yè)應該對整個社會環(huán)境而非僅對市場作出反應，社會賦予企業(yè)各種不同的權利，反過來便有理由希望企業(yè)按照某種方式運作。

2．公司社會責任理論。現(xiàn)代公司社會責任（Corporate Social Responsibility，簡稱CSR）的思想形成于20世紀初，它與當時美國企業(yè)與經(jīng)濟的工業(yè)化過程緊密相連。一方面，大公司的出現(xiàn)導致了公司在經(jīng)濟和社會中權力的膨脹，人們開始要求公司承擔與其權力相匹配的社會責任；另一方面，公司革命和伴隨而來的管理革命開始要求公司培養(yǎng)“公司良知”。世界銀行將CSR定義為：企業(yè)與關鍵利益相關者的關系、價值觀、遵紀守法以及尊重人、社區(qū)和環(huán)境有關的政策和實踐的集合。它是企業(yè)為改善利益相關者的生活質量而貢獻于可持續(xù)發(fā)展的一種承諾 [11]。CSR思想改變了人們關于公司本質的認識及對其經(jīng)濟行為的評價標準。人們逐漸認識到，任何企業(yè)尤其是跨國公司，不再是一個單純的盈利組織，而是整個社會的一個基本組成單位，公司要實現(xiàn)利益已從原來依靠單純的市場競爭，改變?yōu)橐由峡紤]社會公眾利益。

公司社會責任理論要求公司在創(chuàng)造利潤、對股東利益負責的同時，還要承擔對員工、對消費者、對社區(qū)和環(huán)境的社會責任，包括遵守商業(yè)道德、生產(chǎn)安全、職業(yè)健康、保護勞動者的合法權益、保護環(huán)境、支持慈善事業(yè)、捐助社會公益、保護弱勢群體等等。公司社會責任超越了以往企業(yè)只對股東負責的范疇，強調對包括股東、員工、消費者、社區(qū)、客戶、政府等在內的利益相關者的社會責任。在公司社會責任理論提出的初始階段，多認為其屬于道德方面的責任，但發(fā)展到今天，由于企業(yè)，特別是大型跨國企業(yè)對社會、經(jīng)濟、政治和文化的影響不斷增強，各國紛紛頒布法律規(guī)定企業(yè)應承擔的社會責任。而跨國投資企業(yè)的環(huán)境責任是公司社會責任的一個重要方面。

目前，國際上正在形成新一輪公司社會責任運動浪潮。1999年1月31日，時任聯(lián)合國秘書長科菲·安南在世界經(jīng)濟論壇上邀請各國企業(yè)界領袖參加一項全球契約（Global Compact）行動，倡議企業(yè)界與聯(lián)合國機構、勞工和民間社會聯(lián)合起來，支持人權、勞工、環(huán)境和反腐敗領域的九項普遍原則。全球協(xié)定力圖通過集體行動的力量，塑造負責任的企業(yè)公民，使企業(yè)在解決全球化面臨的競爭中發(fā)揮作用，以實現(xiàn)一個更具可持續(xù)發(fā)展和包容的全球經(jīng)濟。2003年8月26日，聯(lián)合國經(jīng)社理事會人權委員會增進和保護人權小組委員會第五十五屆會議通過了跨國公司和其他工商企業(yè)在人權方面的責任準則，該準則的通過被認為是在認定跨國公司對侵犯人權行為負有責任的道路上的一個重要里程碑。除了聯(lián)合國的努力外，其他一些國際組織也擬定了與公司社會責任有關的國際文件。如國際勞工組織（簡稱ILO）制定的“人權原則及標準”宣言；OECD制定的跨國公司行動指南；國際自由工會聯(lián)盟發(fā)起和組織尊重與維護工會及工人權利的運動；人權觀察組織設立了“商業(yè)與人權”特別小組，處理跨國公司與人權的問題；全球報告倡議組織主要從社會責任信息披露的角度來推進跨國公司對社會責任的履行；國際標準化組織（簡稱ISO）制定了新的企業(yè)環(huán)境標準ISO26000等。各國政府也開始參與和引導公司社會責任相關活動。在美國，盡管聯(lián)邦政府還沒有在公司社會責任運動中確立自己的正式角色，但已經(jīng)有12個政府組織所開展的50多個項目與促進公司社會責任運動有關。

3．公平責任理論。1992年聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會在此基礎上根據(jù)發(fā)達國家和發(fā)展中國家在造成全球環(huán)境問題上的不同責任提出了公平責任的概念。公平責任原則強調各國在承擔環(huán)境法律責任方面的公平性。歷史上，發(fā)達國家的工業(yè)化的實施是以長期過度消耗地球資源和嚴重污染地球環(huán)境為代價的，當前地球所承受的來自人類社會的壓力的大部分仍然來自發(fā)達國家，因此，無論是根據(jù)公平觀念還是“污染者付費”原則，發(fā)達國家都應承當比發(fā)展中國家更大的保護地球環(huán)境的責任。同時，在貿易與環(huán)境、投資與環(huán)境等問題上，發(fā)達國家利用發(fā)展中國家的準人標準低、相關規(guī)范不健全和技術落后等弱點向其轉嫁污染，將工業(yè)化國家淘汰的工業(yè)和技術，不符合發(fā)達國家環(huán)境標準的產(chǎn)業(yè)轉向發(fā)展中國家。跨國投資在這種跨國轉嫁污染的過程中，扮演了重要的角色。聯(lián)合國的一項研究表明，跨國投資廣泛地參與了許多污染嚴重和危害性大的行業(yè)的活動，跨國投資對于全球的環(huán)境損害難辭其咎的。

三、跨國投資環(huán)境法規(guī)制的進路及中國應對策略

1．國內法途徑。國際社會由眾多主權國家所組成，主權國家仍然是國際社會與國際關系的主角，所以，主要仍由各國對于跨國投資活動行使管轄權。目前，世界各國均有環(huán)境方面的法律，對跨國投資的環(huán)境法管制是其中的重要組成部分。但通過各國國內法來對跨國投資產(chǎn)生的環(huán)境問題進行規(guī)制，存在以下障礙：一是各國環(huán)境標準的不統(tǒng)一。各國根據(jù)維護自身利益的需要往往制定寬嚴不一的環(huán)境標準。二是發(fā)展中國家的發(fā)展權與環(huán)境保護的沖突，決定了經(jīng)濟的發(fā)展高于對環(huán)境的保護，主張只有在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上才能更好地維護環(huán)境利益，導致發(fā)展中國家在環(huán)境立法上的滯后。三是各國自然資源永久主權原則決定了各國在環(huán)境立法上的不協(xié)調、不統(tǒng)一，無視環(huán)境問題的整體性。對于每個國家來講，當務之急是樹立科學的發(fā)展觀，制定使跨國投資和環(huán)境和諧發(fā)展的國內環(huán)境法律。

2．國際法途徑。跨國投資是資本在不同國家之間流動的國際經(jīng)濟活動，在涉及相關的法律責任時，必然在一國國內法之外還要受到國際法的規(guī)制。而且從跨國投資的環(huán)境風險所具有的跨國性等性質和特點來看，跨國投資的環(huán)境法規(guī)制更應該包括國際環(huán)境法。然而，跨國投資的國際環(huán)境法規(guī)制也存在一定障礙：一是國際環(huán)境法的“軟法”性質。目前，國際環(huán)境法主要形式是眾多的不具有法律約束力的各種宣言、決議、行動規(guī)則等國際文件。二是現(xiàn)有的國際環(huán)境法原則、規(guī)則或制度在一些主要領域仍不健全。例如在跨國投資引起的環(huán)境侵害或侵權這一局部領域內，關于陸源海洋環(huán)境污染問題、長程空氣污染問題、國家管轄范圍以外區(qū)域的環(huán)境保護和環(huán)境損害等問題的相應原則、規(guī)則或制度還需建立和健全。三是有些國際環(huán)境法方面的公約難以具有普遍約束力，不被對世界環(huán)境污染負主要責任的工業(yè)化國家接受，因而形同虛設。最典型的就是有關氣候變化的1997年《京都議定書》遭到以美國為首的工業(yè)化國家的擯棄。近幾十年來，國際環(huán)境法研究的成績卓著，在理論上形成了諸如生態(tài)中心主義、可持續(xù)發(fā)展、代際公平、社會責任等諸多嶄新的體系，制度上也主張相完整的環(huán)境法律體制發(fā)展。但國際環(huán)境法領域的實踐卻舉步維艱。目前，對跨國投資的國際環(huán)境法規(guī)制主要通過在各種投資、貿易方面的國際條約中的有關環(huán)保條款實現(xiàn)，例如WTO協(xié)定、雙邊投資條約和區(qū)域自由貿易協(xié)定中的規(guī)定。這種做法顯然是一種應急之策，要在國際法層面解決全球環(huán)境危機，各國應該對自己的主權進行適當限制、協(xié)調彼此的環(huán)境利益，爭取制定較統(tǒng)一的多邊國際環(huán)境公約。

3．中國的應對策略。可以采取以下主要措施：（1）重視跨國投資可能帶來的負面的環(huán)境影響，不盲目地單純追求跨國投資的數(shù)量和規(guī)模，樹立投資和環(huán)保和諧發(fā)展的理念；（2）在不違反中國已經(jīng)加入的國際條約的基礎上，參考國外有關經(jīng)驗，結合中國實際情況制定具有較高科技含量的環(huán)境法規(guī)，提高中國吸引國際投資較多且有較高環(huán)境污染可能性的行業(yè)的技術標準；（3）加強對國際經(jīng)濟條約中有關投資與環(huán)境保護條款的研究，密切關注國際社會和各國有關的司法實踐，為中國對跨國投資進行環(huán)境規(guī)制尋求國際法律依據(jù)；（4）強化環(huán)境行政執(zhí)法機關依法嚴格執(zhí)法，履行職責的觀念，不能在環(huán)境執(zhí)法問題上對跨國投資“特事特辦”、放松管制。

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[責任編輯 陳麗敏]