日本應對核泄漏危機的教訓及啟示

摘 要：2011年3月11日，日本發生了9級強震并引發核泄漏危機。日本在處置核泄漏危機過程中，暴露出應急機制架構不健全、應急預案和危機預防存在缺陷、應急處置措施失當等諸多問題。

關鍵詞：應急管理；核泄漏；教訓；啟示；日本

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）07-0209-02

一、日本核泄漏危機事件簡述

2011年3月11日，日本東北部海域發生里氏9.0級地震并引發海嘯，造成重大人員傷亡和財產損失。此次地震是自有地震記錄以來，全世界第三高地震，其引發的海嘯影響到太平洋沿岸的大部分地區，造成日本福島第一核電站發生了嚴重的核泄漏事故。此次事故不僅嚴重影響到日本公眾的生命健康安全，導致20萬余人緊緊撤離福島第一、二核電站附近的輻射區；也對日本的工業、農業、旅游業等造成較大影響，使得日本經濟在全球金融危機中更是雪上加霜。日本一家智庫機構2011年5月31日發布報告稱，核泄漏損失將達20萬億日元（約合1.6萬億人民幣）。據鳳凰網財經頻道2012年01月12日報道，受東日本大地震引發核泄漏事故影響，2011年1—10月日本農產品出口額為3 644億日元，與前年同期相比下降8.2%。到目前為止，仍有44個國家和地區采取了限制日本農產品進口的措施，完全解禁的只有加拿大和智利兩個國家。

二、日本應對核泄漏危機的教訓

1.應急預案和應急評估存在缺陷，導致應急準備不足。一是應急預案不完善，缺乏針對小概率事件的應急舉措。福島核泄漏是特大地震、特大海嘯、全廠斷電、應急柴油機損毀、輔助給水系統癱瘓等一系列小概率事件同時發生造成的。英國《金融時報》在分析東京電力公司在本次核危機應對中指出：“東京電力公司內部的災難應急方案雖然獲得了日本監管機構的批準，也提供了應對小規模緊急事故的指導，但該方案沒有對出現核電站自身無法應對的事故的處理方法，甚至沒有向附近核電站尋求幫助的條款，整個方案能夠解決的事故規模與此次福島第一核電站面臨的災難相差懸殊”。日本內閣官房長官枝野幸男在一次新聞發布會上表示“政府應急準備不足，沒有預想到會遭遇這場‘前所未有’的地震和海嘯”。二是應急評估不到位，未能有效排查出潛在的技術風險隱患。首先，核電站的選址不合理。福島第一核電站本身建設缺乏足夠的安全性考慮，日本近海海水較深，若出現海嘯將對處于海岸線附近的福島核電站造成極大威脅。其次，抗震設計存在缺陷。在福島第一核電站抗災強度設計上，對特大自然災害的綜合評估不足，設計抗震指標僅為7級地震。再次，應急資源準備不足。當核電站因海嘯造成應急供電設施全部損壞時，核電站僅能依靠備用電池進行冷卻，但供電時間僅有8個小時。最后，設備老化留下安全隱患。截至3月26日，福島第一核電站1號機組壽命已有四十年，而在日本，運行三十年的核電機組即被視為“高齡”機組，根據設備老化情況只能進行保守運行，但事故發生前仍作為東京電力公司的主力機組在運行。

2.行政機構條塊分割，導致處置初期缺乏統一指揮。目前，日本政府采用中央—都（道府縣）—市（町村）三級制應急體系。以中央一級為例，內閣府負責匯總、分析日常預防預警信息，制定防災和減災政策，但并不對核、工業事故、環保事件進行管理，核事故應急救援工作由文部科學省牽頭負責，生產事故應急救援工作則由經濟產業省牽頭負責。從而導致在此次巨災初期，出現了抗震救災、處理核泄漏危機多頭指揮、多頭負責的情況，嚴重影響了事故處置效率。直到核泄漏危機事態不斷惡化后，才由內閣府統一指揮。

3.信息獲取渠道不暢，導致應急決策遲緩、失當。由于日本發展核電主要依循“國策民營”的模式，即民間企業負責經營核電事業，經濟產業省負責日常管理，這就導致負責核事故處理的部門——文部科學省卻無法對核工業企業進行有效的日常監管，收集數據和信息遲緩、不準確。2007年1月，東京電力公司在向經濟產業省提交的調查報告中承認，從1977年起，在對下屬福島第一核電站、福島第二核電站和柏崎刈羽核電站的13座反應堆總計199次的定期檢查中，存在篡改數據和隱瞞安全隱患的行為。這其中就包括造成本次福島核事故中的緊急堆芯冷卻系統失靈問題，相關數據曾在1979—1998年間先后28次被篡改。

核泄漏事故發生后，日本政府只能依靠東京電力公司提供的有關信息進行應急處置，而缺乏主動可靠的信息來源渠道，致使公布的數據出現瞞報、遲報等情況，如在1號機組廠房爆炸后，東京電力公司未第一時間向政府匯報，導致日本政府多次在公眾媒體上宣稱無核泄漏事故危險，直接影響了政府對核泄漏危害的認識程度，以致錯過了最佳的消災和決策時機。《華爾街日報》援引日本政府人士的話稱“此次災害有60%是人禍”。

4.政府應急救援組織不力，應急物流系統運作不暢。一是災害現場救援組織不力。日本政府調集救援隊伍和裝備趕赴現場時，由于救援隊伍對核電不夠熟悉、裝備與核電站的接口不匹配等因素，使得救援隊伍在相當長的時間內無法有效救援。二是應急物流系統運作緩慢。一方面，日本政府與援助國家在協調物資需求上耽誤了時間，如歐盟從3月11日就開始準備救援物資，直至3月26日才運抵災區進行發放。另一方面，日本政府未在第一時間內抽出足夠的運輸工具用于專門調度救援人力和物資，造成應急物流系統運作緩慢，出現備用電力設備等應急物資遲遲不到位的情況。三是對國際救援存在顧慮，加重了災害損失程度。從核泄漏危機剛發生時起，美國、法國等多個國家就曾表示愿意對日本施以援手，但卻遭日本一再拒絕，其救援隊人數也受到嚴格控制，直到事故不斷升級，日本才逐漸向國際原子能機構、法國、美國救援，錯過控制核泄漏的黃金時期，加重了災害損失程度。

三、對中國應急管理和處置的啟示

1.科學合理設計應急預案，增強應急演練實效。一是制定周密的應急預案，在“墨菲法則”的指導下，應充分考慮小概率事件，合理設計應對自然災害和技術災害的預案，并有針對性地設計出相應的舉措。二是充分吸取“福島教訓”，定期開展有針對性的演練，并根據演練過程和結果，及時修訂完善應急預案的不足之處，切忌流于形式。三是加強核知識和應急處置安全教育。大力開展核災害預防、避險、自救、互救、減災知識的宣教和培訓，提高民眾對核事故的避災意識和能力，以減輕民眾對核事故的恐慌心理。

2.加強應急風險評估管理，提升災害防范水平。建立統一化、標準化的應急風險評估體系。政府主管部門應堅持科學設計、安全規范的原則，制定出臺《各行業應急風險評估標準化體系》，綜合考慮自然因素、物理因素、技術因素、管理因素、人為因素等風險源，依據風險發生的概率大小，統一劃分出風險后果等級，以此確定風險處置的優先級和策略，制定出標準的風險處置措施。尤其對部分特殊、重點企業，政府相關主管部門應嚴格按照既定的風險評估標準和行業類別，對尚在規劃和建設的企業的選址、設計標準、生產條件等情況以及現有企業的生產與運行情況進行風險評估和等級劃分，準確評估出其潛在風險。對于處在高風險等級的在建與運行企業，政府主管部門要督促企業加以改進和完善，以此提升災害防范水平。

3.建立健全綜合性應急機制，統一政府領導，提高救災救援效率。從“單一性災害應急處置”向“綜合性災害應急處置”轉變，建立“復合型”緊急事件處理機制，包括事前預防、災害發生時的搶救、事后的重建復員、災民的心理輔導等內容，以便于集中力量做到事前防范、事中搶救、事后復原，使損失降至最低。同時，明文規定各部門的法定權責，在地方成立“地方政府緊急事件處理中心”，建立“中央”及地方政府完善的縱向及橫向聯系機制。此外，必須堅持政府應對災害的主導原則，建立統一的救災機構，統一管理和調配各種應急資源物質，統一制定和實施應急處置方案和救災措施，切實提高應急處置的決策力和執行力。

4.構建信息網絡監測平臺，增強應急決策的及時性、準確性。針對部分特殊、重點企業，由政府相關部門負責建立企業運行信息網絡監測平臺，實行24小時自動監控，將企業日常生產運行數據以及企業自動監控設施運行情況，通過信息化、自動化等先進技術，直接接入監控中心。一是根據職責和管理權限，劃分出監測、分析、決策和執行四個層次。在監測層中，由網絡監測中心精確、實時、動態跟蹤各企業生產運行情況；在分析層中，企業監管部門負責對跟蹤數據進行分析，在平時，加強日常監管，有效防范企業瞞報、遲報和篡改數據等行為，在災害發生時，一旦分析結論出現重大情況，在第一時間里將分析情況上報至國家應急救援指揮中心；在決策和執行層中，國家應急救援指揮中心負責制定應急處置措施，專業救援隊伍統一組織現場救援。二是鑒于應急管理現狀，可先在關系人民生命、財產安全、會對經濟社會造成重大影響的重點行業及生產企業率先進行信息網絡監測平臺試點，待試運行成熟后，逐步擴大到其他行業。

日本大地震，匯集了強震、海嘯及核泄漏三重災難，它在人類抗擊自然災害方面，具有標本性的研究示范價值，無疑是吸取教訓和學習經驗的“富礦”。中國應加強應急管理和救援工作的研究，從應急預案的設計、應急風險評估管理、綜合性應急機制的建立健全以及信息網絡監測平臺的構建等方面，切實提高災害防范水平和救災救援效率，以便有效應對各種自然災害以及引發的次生災害。

參考文獻：

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[4] 佚名.日核泄漏損失或達20萬億日元[J].長三角，2011，(6).

[責任編輯 王曉燕]