做強縣域經濟是內陸型城市加速城鎮化進程的必然選擇：以陜西省延安市為例

“郡縣治，則天下安”。縣城是城市之尾、鄉村之首，是城市經濟與農村經濟的重要結合部。特別對于內陸型城市來說，做強縣域經濟，努力做強縣城，是加速縣城城鎮化進程的必然選擇。內陸型城市縣域經濟一般總量較小，縣域經濟結構不合理，通過分析內陸型城市縣域經濟現狀，探求加速城鎮化進程的一些途徑和解決措施。

縣域經濟；城鎮化；產業轉移

1.延安市縣域經濟發展現狀

延安市位于陜北黃土高原丘陵溝壑區，1997年1月撤地設市，轄1區12縣、166個鄉鎮、3396個村委會，總面積3.7萬平方公里，總人口218萬。2010年，13個縣區生產總值885億元，人均生產總值40621元，城鎮居民人均可支配收入17880元。從實際情況看，除“十強縣”和第二梯度部分發展較快的縣域外，絕大多數仍屬于經濟小縣、工業弱縣、財政窮縣。

2.延安市縣域經濟發展面臨的問題和制約因素

縣域經濟總量偏小。2010年經濟總量過百億元的只有4個縣，有2個縣還不到10億元，13個縣平均生產總值為68億元，有7個縣未能達到平均值，且生產總值中80%以上為中省企業提供，縣域經濟總量更小。

縣域經濟發展水平差異較大。2010年，生產總值最高的寶塔區為146.38億元，最低的黃龍縣為6.3億元，相差24倍；縣域人均創造GDP為40621元，有8個縣低于平均水平，人均GDP志丹縣最高為99081元，宜川縣最低為11308元，相差近9倍。兩極分化明顯，發展水平苦樂不均，并且發展差距還在呈逐年拉大趨勢。

縣域產業結構不盡合理。近年來，延安市縣域第三產業比重雖然有所提高，但與全省平均水平比較，大多數縣產業結構升級緩慢，經濟結構仍存在二產過重、一產脆弱、三產滯后的現象，產業綜合競爭力不強，經濟增長仍然以粗放型為主，內部機制還不健全。縣域工業雖然企業眾多，門類齊全，但存在產業鏈條短、技術含量低、附加值小、經濟效益差和名牌產品少的問題，部分縣環境污染較為嚴重等問題。

縣域財政收支矛盾突出。縣域財力不足一直是困擾延安市縣域經濟發展的突出障礙。多數縣要依靠中央、省、市財政轉移支付才能維持正常運轉。縣域普遍面臨著必須依靠自身努力消化許多剛性財政支出的壓力，特別是為改變落后面貌，又必須改善基礎設施，優化發展環境，建立開發區，提供更多公共產品，加之增資、社保等方面的剛性支出增長遠遠高于財政經常性收入的增長速度，這在一定程度上加劇了縣級財政收支失衡的矛盾。

縣域生產要素制約嚴重。一是建設用地緊缺。目前國家加強土地管理，特別是將未利用的土地也納入管理之中，進一步縮小了縣域建設用地的空間。一些縣已出現建設項目等土地或因無土地留不住引資項目的現象。二是發展資金短缺。目前縣域發展資金迫切需要銀行的大力支持，然而金融機構對縣域貸款的總量十分有限。從目前情況看，金融機構貸款主要向大城市、大行業和優勢產業傾斜，以中小企業占主體的縣域由于企業本身效益不佳，并且缺乏有效的信貸擔保機制，難以獲得銀行的支持。三是招商引資困難。縣域的比較優勢本身不如大中城市和經濟發達地區，特別是一些落后縣，對外資的吸引力相對更弱。

城鎮化水平普遍較低。2010年，延安市城鎮化率40.5%，只有2個縣達到這一水平，平均為34%。大部分縣域由于缺乏長期穩定的優勢產業支撐，縣城建設相對滯后，城市功能不完善，帶動經濟的作用十分有限，中小城鎮數量少、層次低，轉移農業人員的作用不明顯。城鎮作為產業發展的重要載體、產品集散和消費重要市場的地位沒有充分體現。

工業企業規模偏小，支撐縣域經濟提速跨越發展的實力不強。延安市大企業基本為中、省企業，各縣大多數企業規模偏小、實力不強，工業總量不大，支撐縣域經濟提速跨越發展的實力不強。全市規模以上企業共有105家，其中中省企業9家，外資企業1家，地方企業95家。地方企業大部分為與石油、煤炭等能源產業相關的企業，且產值較小，產業結構不合理，對縣域經濟的帶動力不強。

現代服務業發展滯后。各縣現代服務業、物流業起步較晚，發展檔次和水平不高，三產服務業發展明顯滯后。

3.做強縣域經濟的具體措施

壯大園區經濟，走城鎮化和工業化相結合的路子，增強縣域經濟發展的后勁和拉動力。工業園區是工業化和城鎮化的結合點，是縣域擴大開放的重要載體和承接項目的最佳平臺。目前，全省已審批省重點建設縣域工業園區88個中，延安市已有12個獲得審批，占全省13.6%。在工業園區建設上，一是著力改善園區的硬環境。園區基礎設施建設先期投入總量大、周期長、見效慢、資金籌措困難，這是制約園區建設的“瓶頸”之一，可先由市、縣財政負擔一部分，動員有關部門支持一部分，入園企業出資一部分，通過置換土地等方式來籌集，盡快實現園區硬環境的優化。二是采取優惠的政策措施，吸引、引導民營企業、鄉鎮企業進入園區發展。三是政府各級部門要從征地、稅收等各項政策上給予大力支持。

做大做強特色產業，培育經濟增長極，為做強縣城奠定堅實經濟基礎。吳起、志丹、安塞、延長、富縣等縣依托豐富的石油、天然氣、煤炭、煤層氣資源，培育發展能源化工產業，打造能源化工新城。黃陵、宜川、延川等縣依托豐富的旅游文化資源，打造特色旅游和生態休閑縣城。寶塔區、甘泉等縣在工業經濟發展的同時，重點發展現代服務業，打造成為生產服務和商貿流通型縣城。

主攻民營經濟，促其成為縣域經濟主體。進一步加大對民營企業的支持，制定出臺支持非公有制經濟做大做強的政策措施，在政策扶持、稅收優惠、投資立項、用地用電、銀行信貸、上市融資等方面給予大力支持，使各縣非公有制經濟在國民經濟中所占的比例逐年提高。

積極承接東部產業轉移。延安市大多數縣區具有得天獨厚的資源優勢、勞動力成本優勢和區域環境優勢，要在承接新一輪產業轉移中要占得先機，必須在加快政府職能轉變、創新體制機制，進一步優化環境上下大力氣，降低各方面的政府成本和商務成本，真正創造出一個能使企業得以有效經營的良好投資環境。

加大招商引資力度。加快縣域經濟的發展，就必須擴大對外開放，加大吸引縣外直接投資、間接投資的力度，彌補當地生產要素的缺口和劣勢，走合資合作、聯合開發之路。

加大對縣級的財政投入，加強縣城基礎設施建設，提高縣城的綜合承載能力。完善加快小城鎮發展的財稅、投融資等配套政策。中央省級財政在安排財政預算時，要加大對縣城基礎設施建設的專項資金投入，大力支持縣城發展。縣財政要管好用好上級財政下撥的專項資金，把錢用在刀刃上。同時，在安排本級預算時，盡可能多安排資金用于縣城的基礎設施建設。切實抓好縣城的道路、供水、供電、通訊、有線電視、中小學校、醫院等基礎設施建設，提高縣城的綜合承載能力。

[1]延安市統計年鑒（2010年）

[2]中共延安市委、延安市人民政府關于率先實現城鄉統籌發展的實施意見