現階段中國非政府組織的特征芻議

非政府組織是獨立于政府系統之外由社會志愿者自主成立的非營利性的社會公益組織。在我國非政府組織中，政治組織與非政治組織并存，傳統組織與現代組織各異。受制于我國政治、經濟、社會的發展水平，我國的非政府組織在政治參與、政治傾向、組織規模與影響力、規范化程度上，都表現出明顯的欠發展性。

基金會；非政府組織；民辦非企業單位

非政府組織是英文Non-Governmental Organizations的意譯，英文縮寫NGO。一般認為，非政府組織一詞最初是在1945年6月簽訂的聯合國憲章第71款正式使用的。20世紀80年代以來，人們在各種場合越來越多地提及非政府組織（NGO），把非政府組織看作在公共管理領域其作用日益重要的新興組織形式。分析中國非政府組織的中國特色或者說是特殊性，首先必須界定非政府組織的內涵，因為非政府組織在國內外并非有很統一的標準。

1.非政府組織釋義

非政府組織本意指是一個不屬于政府、不由國家建立的組織。雖然在英文詞義上包含以營利為目的的企業，但NGO通常是指非政府的非營利組織，“非政府組織并非某一個特定組織，而是一個介于政府體系和市場體系之外的龐大的社會組織體系，又稱為第三體系或第三部門”①。

從聯合國及聯合國經社理事會對非政府組織的規定和實踐來看，他們是將非政府的從事國際經濟、社會、環境、文化、教育、衛生保健、科學、技術、人道主義和人權以及其他一些相關問題的社會公益性事業的組織稱為非政府組織。1996年以前，聯合國經社理事會對非政府組織界定的范圍比較狹小，只承認國際性非政府組織。1996年聯合國經社理事會通過的1996/31號決議，對聯合國同非政府組織之間的咨詢關系作了新的規定，承認了在各國和各地區活動的非政府組織。

世界銀行則比較直接地把任何民間組織，只要它的目的是援貧濟困，維護窮人利益，保護環境，提供基本社會服務或促進社區發展，都稱為非政府組織。

美國約翰-霍金普大學萊斯特·M·薩拉蒙（Lester M.Salarmon）和安海爾（Anheier）在綜合比較研究的基礎上，提出了非政府組織所具備的五個特征：組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性。這被作為國際流行的非政府組織的定義標準。我國政治學者王紹光在此基礎上又提出了第六個特征，即公益性，但這沒有必要，非營利性本身包含了公益性特征。國家行政學院公共管理教研部馬慶鈺教授則概括出非政府組織的六個特征，即非政府性、非營利性、獨立性、自愿性、非政黨性和非宗教性。其中，只有非宗教性具有創新意義。

綜合國內外學術界的研究成果，我們認為，非政府組織具有六個特征：組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和非宗教性。只要符合這六個特征的組織，都可以稱為非政府組織。

根據非政府組織的基本特征，我們將非政府組織定義為：獨立于政府系統之外由社會志愿者自主成立的非營利性的社會公益組織。這是一個非常寬泛的概念，它既包括政治性的組織，也包括非政治性的組織；既包括傳統的非政府組織，也包括新生的非政府組織。因此，我們不能把我國的非政府組織限定在非政治領域，也不能看成是改革開放后的產物，更不能說成是20世紀90年代我國社會主義市場經濟條件下產生的新鮮事物。

或許非政府組織在我國稱為社會組織更加恰當，以示區別于政府組織和私人組織，又能夠適合我國的用語習慣。我國的非政府組織（社會組織）的范圍非常廣泛，根據民政部社會組織注冊登記制度的分類，可以把我國的非政府組織分為三類：社會團體、民辦非企業單位、基金會。至于我國非政府組織的數量，根據清華大學民間組織研究所2007年的估計，大約有200～270萬社會組織，另外還有學者估計有800萬之多。

2.我國非政府組織的特殊性

社會團體類非政府組織政治參與的非充分自主性。我國社會團體是指中國公民根據自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。我國社會團體類非政府組織數量最多，資金門檻最低，分為學術性團體、行業性團體、專業性團體和聯合性團體四類。

我國的社會團體主要是傳統的社會團體，只有行業性團體的產生與改革開放特別是社會主義市場經濟的大環境相關度高。但不論各具體社會團體何時產生的，也不論是什么性質的社會團體，他們都必須堅持中國共產黨的領導，都具有比較濃厚的政府背景，實質上他們在許多時候成為準政府組織，承擔著政府的部分職能和任務。因此，這類非政府組織具有最為典型的中國特色，呈現出主體多元化，政治意愿一元化的現象；或者說是呈現出形式多樣化，內容單一化的現象。

以中國目前的八大人民團體為例，工會、工商聯、華聯、臺聯、婦聯、共青團、科協和文聯這些組織，雖然都是非政府組織，但是他們都沒有獨立于政府之外的組織和人事自主權，沒有充分的成員意見聚集和意見表達權，也不能自主選擇政治參與的途徑與方式來影響政府決策和政策實施過程。從這些組織的觀點和態度不難看出，他們基本成為政府的代言人，因而是黨政體系之外的一個非常特殊的社會組織。雖然這些組織越來越注重反映各自所代表的群體的意見和愿望，互益性色彩有所增強，但自主性政治參與仍然顯著不足。正因為如此，一些學者質疑中國目前到底有沒有真正的政治性非政府組織。

民辦非企業單位和基金會的非政治化傾向。民辦非企業單位是指由民間主辦的、不以營利為目的、旨在推進社會公益事業的組織機構，類似于歐陸學術界所說的“社會企業”。其活動領域涵蓋了教育、衛生、科技、文化、勞動、民政、體育、中介服務和法律服務等十多類。基金會是利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的的，按照《基金會管理條例》的規定成立的非營利性法人。包括公募基金會和非公募基金會。所謂政治參與的非政治化，就是指這些組織在進行政治參與活動的時候，其主要目的還是為了成員和社會公眾的經濟、社會或文化生活方面的利益，并不是為了達到某個政治目的。

在我國，民辦非企業單位和基金會一般嚴格遵守不參與政治性活動的原則，盡量避免宏大政治議題、避免爭議，也不動員公眾向政府施壓，它們力求不給現存的政治規范和政治秩序制造麻煩，而將自己定位在“政府的輔助和補充力量”的位置上，與政府達成合作。總之，不直接干涉政治是我國非政府組織的一個重要特點。

但是，政治是在特定經濟基礎上，人們為維護和實現自身利益，圍繞社會公共權力所從事的一切活動以及由此而形成的特定社會關系。由于政治關乎著社會資源與價值的分配問題，中國非政府組織的非政治化傾向，必然導致這些組織的功能弱化，難以有效發揮所在領域的作用，因而不能與西方發達國家同類組織的社會作用相提并論。

社會、自然類的非政府組織方興未艾。在我國，社會、自然類的非政府組織主要產生在上世紀90年代后，也主要活躍在環境保護領域和扶貧開發領域。在環境保護領域涌現出了自然之友、北京地球村、綠色家園志愿者、中國小動物保護協會、中華環?；饡?、中國野生動物保護協會、中國綠化基金會、大學生綠色營和綠色大學生論壇、清華大學綠色協會、北京大學綠色生命協會、北京林業大學山諾會、上海市青少年環境愛好者協會、污染受害者法律幫助中心等組織。在扶貧開發領域也涌現出了中國扶貧基金會、中國國際非政府組織合作促進會、中國人口福利基金會、中國計劃生育協會、中國青少年發展基金會、中華慈善總會、農家女實用技能培訓學校、愛德基金會、香港樂施會、救助兒童會、四川農村發展組織等組織。但是，由于這些組織成立的時間比較晚，規模不大，社會影響力非常有限，少有參與國際活動。

我們已經看到，非政府組織現已成為全球治理體制中的一個重要性日益增強的新興角色，在聯合國體系各機構的活動中，非政府組織已經有了正式的法定地位，能夠在不同程度上參與和影響一些重大的國際決策。在其他許多國際活動中，非政府組織也以積極的姿態參與其中。除了政府與企業之外，非政府組織也是一國綜合國力的重要代表。一般來說，發達國家非政府組織的組織健全，實力雄厚，規模大，活動能力強。非政府組織全球體系中的決策過程、權力安排、資金和信息的流向、參與國際活動的機會等，目前基本上都是由發達國家非政府組織控制的。中國作為一個綜合國力日益增強、國際地位不斷上升的國家，勢必應考慮中國非政府組織的國際參與問題。

非政府組織的規范性程度低。這主要體現在兩個方面：

一方面，對非政府組織監管的法律體系不健全，法制化程度低。雖然總的來說，我國非政府組織管理法律體系的建設已取得可喜的成就，但是法制化建設任務仍十分艱巨。這首先表現在立法工作滯后于非政府組織的發展，有關非政府組織的法規還不完善。比如實體法、單行法、立法內容存在缺失。還表現在我國非政府組織立法的層次和質量不高，一些具有法律效力的條例的內容側重于登記程序，不僅與其它法規銜接性差，而且在具體問題上缺乏可操作性。更為重要的是，我們還沒有真正完整的非政府組織監管的法律文本，有關的非政府組織登記管理條例都稱不上是完整的非政府組織法。這些情況說明，我國非政府組織監督管理的法制化程度還相當低，跟發達國家嚴密的非政府組織法律體系相比，差距還相當遠。

另一方面，存在著部分非政府組織的商業化經營情況。目前，我國很多本來以公益為目的的非政府組織，由于資金的短缺或者營利動機的驅使，以從事商業活動的方式賺取大量利潤，將太多的注意力放在了營利活動上，從而與商業化企業的界限日益模糊，忽視或者損害了公共福利和社會效益，潛移默化的改變了這些組織的性質。因此，在我國出現了汶川地震救災資金被某些人吞噬的現象，更出現了獨具中國特色的“郭美美現象”。

綜上所述，我國非政府組織的總體特征是欠發展性。這種欠發展性主要歸因于我國經濟社會的較低發展水平。它既有我國經濟發展水平特別是市場經濟發展水平較低的原因，也有政治體制落后于社會現實需要的原因，還有法制建設不足的原因。因此，要促進我國非政府組織的發展，除了經濟建設之外，必須加快相關領域的政治體制改革和法制建設。（陳婉琳系武漢大學在職研究生）

[1]孫 靜.試析我國非政府組織的中國特色與成因，中國論文下載中心

[2]張雪源，詹 炎.淺析中國非政府組織的特點及其法治功能，長春工業大學學報（社會科學版），2006.03

[3]賈佑蘭，石亞娟.中國非政府組織的特點及其成因分析.大眾商務，2009.24