結構功能理論視角下職業教育改革試驗區的制度創新反思

摘 要 結構功能理論認為，系統結構對系統功能有決定性影響。當前，河南職業教育改革試驗區的創新要素很多，但功能未能完全發揮，亟需在系統論指導下優化制度結構。試驗區在職業教育主體、形式、層次、專業及課程等各方面已構建了基本的制度結構，為實現改革試驗的功能奠定了基礎。為深化創新內涵、提升制度層次，須結合時代特征及理論與實踐成果，調整制度創新要素的位置和方向，以形成利于功能發揮的制度結構。

關鍵詞 結構功能理論；職業教育改革試驗區；制度創新；河南省

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008—3219（2012）19—0044—05

系統論認為，系統功能的發揮不僅受制于各要素的功能，更取決于要素之間的聯系，即系統結構[1]。本文首先從結構功能理論視角反思制度創新的意義，再從主體、形式、層次、專業及課程等方面，對河南省職教改革試驗區在制度創新基礎上形成的制度結構進行梳理，結合時代特征和國內外經驗教訓對制度功能進行分析和評價，同時提出改進結構、增強功能的建議。

一、結構功能理論與制度創新

結構功能主義的集大成者帕森斯認為，系統結構的最基本類型是與其所必須滿足的系統功能要求相聯系的[2]。結構就是系統要素之間的“相互聯系、相互作用，以及這種關系的空間表現”，而“功能就是系統能夠與周圍環境發生特定形式作用的本能屬性”[3]。職業教育是教育系統中的小系統，其構成要素至少包括如下方面：一是主體結構，指政府、行業企業、職業學校、受教育者等主體要素的地位和關系；二是形式結構，指各種形式職業教育間的地位和關系，廣義上還包括職業教育在教育系統中的地位；三是層次結構，指中職、高職以及技術本科的地位和關系；四是專業結構，指面向一二三產業的專業分布比例；五是課程結構，指文化課、專業課、實踐課各自的地位和關系。上述結構以實現如下功能為目標：一是經濟（生產力）功能。促進勞動力再生產，提高勞動生產率，促進科技成果轉化。二是政治或社會功能。促進社會政治化，發揮教育篩選功能。三是文化功能。促進生產方式、生活方式和社區文化的現代化。四是促進人的全面發展的功能。為人的個性發展創造條件[4]。一方面，要素為擁有某些功能而排列或聯系在一起形成結構；另一方面，系統功能的發揮取決于自身的結構，結構的改變必然影響功能的發揮[5]。

2008年河南省設立國家職業教育改革試驗區后，以“河南省職業教育攻堅計劃”、《河南省、教育部共建試驗區實施方案》和《河南省中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》為代表（下簡稱為攻堅計劃、實施方案和教育規劃），試驗區的制度創新蓬勃開展，政策支持堅強有力，極大推動了職教實踐的發展。然而，反思制度領域取得的成果，又不難發現仍存在平臺受限、回避難題以及保障缺乏延續性等問題[6]。簡言之，制度創新的要素比較充分，但其功能差強人意。以結構功能理論為工具來審視河南職教改革試驗區的制度創新，可以促進各創新要素的優化組合，使創新的重點回歸到要素、結構等有制度意義的先行先試中，形成利于改革試驗的制度結構，從而高效、完整地發揮試驗區的功能。

二、職業教育主體結構及其功能的反思

政府、教育機構、企業行業、學生及家長是職業教育制度主體結構中的主要構成要素。河南省職業教育改革試驗區在制度創新中完善了以政府為責任主體，以教育機構為主要載體，引導企業行業參與，改善學生及家長職業教育觀念的主體結構。

以政府為責任主體，既是源于傳統“官本位”的影響，也是源于政府主導現代化模式的現狀。河南職業教育改革試驗區對政府地位有這樣的認識：“各級政府要切實履行發展職業教育的責任。統籌協調相關部門職責，促進職業教育資源整合。把職業教育納入經濟社會發展和產業發展規劃，促進職業教育規模、專業設置與社會需求相適應。”[7] 這不僅明確了政府在財政投入和政策支持上的責任，而且強化了政府在職業教育具體教學活動上的責任。比如，要通過“職教強縣”創建活動保持職教發展勢頭，通過“各級政府加強規劃和檢查指導”[8] 落實職業教育和普通教育的合理比例；要依靠政府實施示范性職業院校建設工程、實訓基地建設工程以及薄弱職業學校建設工程等，提升職教基礎能力；要“形成政府主導”的辦學格局，等等。教育機構作為職業教育的主要載體，對其要求主要是擴容和增效。擴容表現為鼓勵民辦職教和爭取企業行業參與辦學，增效就是通過培養模式和質量、能力的提升實現職教機構效益的增加。行業企業在現行職業教育制度中的地位比較微妙，一方面，行業企業是職業教育制度的服務對象和試金石；另一方面，現行體制下行業企業沒有投入職業教育的動機和職責。河南試驗區在制度創新中雖然對這一問題沒有實現大的突破，但在教育發展規劃中明確提出，要制定促進校企合作辦學法規，推進校企合作制度化。受教育者對職業教育制度愛恨交加，要使其心甘情愿成為職業教育制度的主體，必須從根本上扭轉觀念，這是世界性難題。河南試驗區主要從樹立正確的職業觀、人才觀、教育觀及增強職業教育吸引力兩方面改善學生及家長的觀念，明確其主體地位。

這一主體結構基本適應了市場經濟體制下對職業教育制度主體要素的要求，既拋棄了計劃經濟時代“政府+學校”組合的大包大攬和效率低下，也修正了市場經濟大潮初起時政府缺位、企業逃避、學校高收費帶來的職教滑坡現象，體現了政府主動自我限權、引導社會力量積極參與的特征。但反思之下，這一主體結構仍具有轉型期的特點，焦點矛盾體現為企業行業、民辦職校、受教育者等主體要素和一枝獨秀的政府主體（包括公辦職校）之間的平衡點仍未明確，集團化辦學仍不成熟，實質是應由政府主導構建的科學體制、機制仍未建立，教育機構、行業企業、家長學生等在職業教育過程中應實現的集團合作、產教結合仍未實現。未來主體結構改進應從以下四方面著手：一是政府公平對待社會辦學和公辦職校，以項目或教育券方式引導資金投入，為職業教育集團化辦學創造平等、寬松的競爭環境；為行業企業創造良好用工條件，嚴格落實職業資格制度；提高職校生的地位和待遇，改變職業教育的觀念環境。二是教育機構，不論公辦、民辦，都應明確其公益屬性，以教育質量和辦學特色吸引政府投資，以優秀畢業生吸引行業企業合作，以聲譽和靈活學制吸引家長和學生的青睞。三是企業行業順應政府經濟和產業規劃，制訂人才培養培訓計劃；積極參與產教結合；切實遵守職業資格準入制度。四是家長學生認清經濟社會發展趨勢，改變鄙薄職業教育的落后觀念，提高職業教育參與率。

三、職業教育形式結構及其功能的反思

“形式結構是指不同辦學方式及其比例關系。”[9] 自現代學制在我國出現以來，始終把職業教育作為和普通教育并行的一種教育形式。而《職業教育法》也明確指出，職業教育分為職業學校教育和職業培訓兩種形式。職業教育的形式結構首先指職業教育在教育制度整體中的地位，其次指職業學校教育和職業培訓各自的地位。

對職業教育在教育制度整體中的地位，攻堅計劃提出，“把職業教育特別是中等職業教育作為教育事業發展的戰略突破口……各級政府要把擴大中等職業教育規模作為加快普及高中階段教育的重要舉措。”[10] 具體目標是，到2012年，全省中等職業教育在校生占高中階段教育在校生規模的50%以上。實施方案進一步提出，實現中等職業教育規模略大于普通高中教育規模，各級政府要加強對高中階段職業教育與普通高中教育比例的規劃和檢查指導，建立和落實責任制和評估驗收機制。對于職業學校教育與職業培訓的地位，攻堅計劃提出，建立職前職后相互溝通的職業教育體系，在完成職業學校教育任務的同時，完成農村勞動力轉移、農村實用人才培訓、城鎮職工就業和再就業培訓等各類職業培訓任務。實施方案一方面從建立職業教育（培訓）網絡及構建終身教育體系兩個角度提出了更明確的要求，即在統籌規劃布局、整合現有資源的基礎上……進一步完善以縣級職教中心為龍頭、其他職業學校為骨干、各類培訓機構積極參與的農村職業教育和培訓網絡；社區要大力開展職業教育和培訓服務；企業要建立健全現代企業培訓制度。另一方面，從構建終身教育體系的角度，提出堅持學歷教育與職業培訓、全日制教育與非全日制教育并舉。

綜上所述，河南省職業教育制度在形式結構的兩個層面反映了如下趨勢：在教育事業中，職業教育越來越重要；在職業教育中，職業培訓越來越重要。這反映了全國職業教育發展存在兩個問題。首先，這一趨勢實際上是政府已倡導多年的目標，為什么始終沒有成為現實？2007年一項對鄭州、漯河、信陽12所職業學校的調查，反映出70%的職業學校學生認為自己受到的是次等、末流教育[11]。職業教育“應然”和“實然”的差距根源在思想，本質在制度，河南試驗區要把口號落實為行動，必須從制度上提供保障。再者，這一形式結構沒能體現職業教育的時代特征及河南省的區域特征。網絡時代要求以問題為中心開展學習，理論和實踐的結合更加緊密；知識經濟時代提高了工作中的知識含量，技術工人由技能型向智慧型轉變；學習化社會要求建立包容性、彈性化的學習體系[12]；時代發展要求職業教育必須超越當前與普通教育或學術教育對立的狀態。然而，在試驗區建設語境下，職業教育的經濟和就業功能被放大，“抓職業教育就是抓經濟、抓就業、抓扶貧、抓產業競爭力”[13]，而其教育和文化功能則被忽略。另外，河南試驗區基于人口眾多、素質較低的現狀，既應扎實推進職業學校教育，更應大力發展職業培訓，但當前河南試驗區制度構建，對職業培訓卻沒能提出明確的經費、政策或制度保障。

四、職業教育層次結構及其功能的反思

層次結構指各要素間的“組合比例關系”[14]。世界各國大多把職業學校教育分為若干層次。《職業教育法》規定，“職業學校教育分為初等、中等、高等職業學校教育”，但隨著我國教育普及水平的提高，初等職業教育在絕大多數地方已經取消。

職業教育制度的層次結構由教育法律作出框架性規定，各地根據情況對各層次間的比例進行調整。根據省情，河南試驗區提出以職教服務新農村建設為重點（對比：天津試驗區以建設具有國際水準的技能型人才培養培訓基地為重點，三峽庫區試驗區以提升移民素質和就業能力為重點），在層次結構上明確以中等職業教育為突破口（攻堅計劃），以加快發展農村中等職業教育為重點（實施方案）。在層次體系上提出以中等職業教育為主體，實現中高職相銜接。在現行管理體制下，不同層次的職業教育往往獲得不同的資源配置。比如，攻堅計劃規定，各省轄市政府重點建設一批中等職業學校，各縣市政府重點辦好1所在校生規模達到3000人以上的職教中心或中等職業學校。而省政府是發展高等職業教育的責任主體。在現行財政體制下，管理重心下移，必然導致中等職業教育財力薄弱、管理僵化。中等職業學校在吸引投資、招生就業、對外合作辦學等方面既無優勢，又受到諸多限制，盡管攻堅計劃在財力建設方面賦予其和高職平等的權利（如規定中職學校在老校區土地置換中享受和高校同樣的優惠待遇），但中、高職院校在發展條件上的差異使中職學校無法安于現狀，普遍希望早日升格。

反思之下，河南試驗區以發展中職教育為重點，盡管適應了人口大省和欠發達省份的現狀，有利于在較短時間內提高勞動力素質，但面臨兩個尖銳的挑戰：一是現行體制下中職教育的主體地位有名無實；二是河南不可能長期以中低端勞動力供應為主。第一個挑戰的根源是現行財政和管理體制阻礙中職長效發展機制的建立。如，將市縣政府作為規模龐大的中等職業教育投入主體，在當前“吃飯財政”的狀況下難以為繼[15]。應對挑戰的有效措施是提升職業教育的層次。然而，在河南這個極具中國特色的省份，提升職教層次會產生扭曲職教目的、推高學歷崇拜的風險。在人口近億、經濟總量巨大、產業結構完整、人才需求旺盛的河南，發展技術本科甚至研究生層次的職業教育十分必要。在構建職業教育“升學立交橋”時，還必須警醒高職院校升本后脫離職業教育向綜合性院校轉型的現象，以及河南近年來對口招生火爆、高職畢業生以“專升本”為目標導致職業教育隱性萎縮的教訓。為此，河南試驗區應構建職業教育金字塔型層次結構，擇優發展特色鮮明、不偏離職教本質的技術本科。

五、職業教育專業和課程結構及其功能的反思

專業和課程結構分別指所設置專業及課程間的比例關系，這兩者都奠基于產業結構、師資力量和實習實訓基地，是決定產教結合能否有效實現的基礎因素。截至2007年，河南職業教育專業結構包涵了國家頒布的19個專業大類、356種專業[16]，各專業開設的課程更是千差萬別。為了簡便，我們把職業教育的專業結構按照所面向的主要產業部門分為三類，把課程結構按照文化課、專業基礎課、專業實踐課等模塊分為三類。

河南試驗區不斷深化對專業和課程結構的認識，在這兩方面積極進行制度創新。攻堅計劃要求，按照產業布局，整合教育資源……調整專業結構，滿足經濟發展需要。實施方案更明確提出，大力發展面向河南省支柱產業、新興產業和現代服務業的專業，課程上要一年學基礎，一年學技能，一年頂崗實習。產業結構調整對人才需求的信息需要傳導過程，對其調整也受制于現有的師資和設施。河南試驗區主要從改善師資力量、強化實習實訓基地、科學引導專業設置和積極倡導集團化發展等方面加強內涵建設。為改善師資，提出了職業院校教師到企業實踐制度，落實了職業院校教師素質提高計劃。實施了省級職業教育實訓基地建設工程，重點建設300個裝備水平較高、優質資源共享、具有河南職業教育特色的區域性公共實訓基地。專業設置方面，2011年5月，頒行《河南省中等職業學校專業設置管理實施辦法（試行）》，規定優化現有專業，新設緊缺專業，調整專業結構，推進專業結構與產業結構相吻合。職業教育集團化辦學是促進專業和課程優化的有效途徑，2010年3月《河南職業教育集團管理辦法》的頒行，有利于促進校企之間資源共享、優勢互補，推動職業教育向特色化、品牌化方向發展……實現成員學校在培養規格、教學計劃、教學大綱、考核標準等方面的統一。

當前專業和課程結構并未臻于科學，專業和課程結構的改善，不僅需要制度創新的技巧，也需要準確把握制度創新的方向。技巧指要勇于創新、善于創新。比如，在專業結構方面，對在學人數的統計和對招生計劃的分析都發現，存在專業設置和產業結構不相適應、傳統專業及文科類專業過剩、專業趨同化等現象[17][18]。中原經濟區建設急需的農林牧漁類、水利類等一、二產業專業，往往由于建設周期長、對師資設備要求高，而導致專業方向設置不完整，開設的學校及就學人數較少。從課程結構來看，文化課、專業課、實踐課三者的比例有所改善，但專任教師學歷和職稱比例以及“雙師型”教師比例仍低于全國水平[19]，而近年曝光的強制實習、變相廉價勞動、不規范場所實習、造假實習等現象，反映出從專業課到實踐課都存在問題。一方面，職業教育的師資、設施已經超負荷運行；另一方面，每年職業教育的招生任務不斷加碼，導致投入少、見效快的專業有了存在的合理性。這些問題的解決需要創新的勇氣和智慧。從制度創新的方向來看，專業和課程結構必須和產業結構相適應，但河南職業教育現有專業結構仍以“去農化”為特征，涉農專業、適應地方特色的課程仍不足。盡管提出了培育有文化、懂技術、會經營的新型農民的要求，但實施中仍要求充分發揮城市職業院校在辦學條件、教學管理、實習就業等方面的優勢，而且專業和課程結構都以城市為取向，難以很好地體現服務中原經濟區“國家重要的糧食生產和現代農業基地”的功能。

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Reflection on System Innovation of Pilot Area of Vocational Education Reform from the Perspective of Structure Function Theory

——The Case of He'nan Province

WANG Wei—dong

（Zhongyuan Institute of Technology， Zhengzhou He'nan 451191， China）

Abstract In accordance with structure function theory， system structure is of decisive influence to system function. At present， many innovative factors exist in the pilot area of vocational education reform in He'nan province， but their function failed to fully play， so it is urgent to optimize system structure under the guidance of system theory. The pilot area has established basic system structure in subject， form， level， specialty and curriculum， which lays the foundation for achieving the function of reform trial. In order to deepen innovative connotation and raise system level， it is necessary to combine with features of the times and the fruit of theory and practice as well as adjust the position and direction of system innovation elements， so as to form the system structure in favor of playing function.

Key words structure system theory； pilot area of vocational education reform； system innovation； He'nan province