德國雙元制職業教育管理體制中的政府角色

摘 要 德國雙元制職業教育管理框架是法律依據下的政府協調。聯邦文化與教育部長聯合會、聯邦職業教育研究所和州政府學校發展研究所是德國職業教育的政府管理主體。在聯邦層面，政府的作用體現在對職業教育的依法管理與合作管理上；在州政府層面，體現在對相關部門的組織管理和協調上；在培訓層面，體現在培訓過程的步驟化與協調化，以及對培訓過程和結果的質量監督上，這些都對我國職業教育發展具有重要的啟示意義。

關鍵詞 職業教育；管理體制；政府角色；德國；雙元制

中圖分類號 G719.1 文獻標識碼 A 文章編號 1008—3219（2012）19—0078—05

教育作為一種準公共產品，由政府壟斷生產提供。因此政府既是教育資源的供給者又是管理者，市場力量和社會自治力量很難介入。長期以來，政府與學校之間形成了一種相對封閉的關系。伴隨著越來越頻繁的國際經貿合作，激烈的勞動力競爭以及對教育的多元化需求，帶來的是各國對于職業教育質量的關注，而傳統意義上政府與教育之間的關系也就不僅僅局限于“管與被管”的關系。

目前，在我國高等職業教育領域，為推進工學結合、校企合作，國家頒布了一系列政策法規，但在其具體實施過程中，人才與職業信息不暢通、教育資源分配不均等問題，都暴露出政府在職業教育管理方面的問題。而德國雙元制作為世界公認的最成功的職業教育模式，其政府的有效調控作用功不可沒。德國雙元制職業教育模式可概括為兩個層面的互相結合。第一個層面是指支撐兩元（學校和企業）的結構框架：管理體制，見圖1；第二個層面是在實踐基礎開發方面，建立了一套以職業和生產為中心的職業教育理論，并根據勞動力市場和生產力變化開發了職業培訓過程，把個人的發展和社會性融入其中。這兩個層面相互作用，成為保障雙元制穩健發展的支撐點。雖然政府介入教育事務，基于各國不同的歷史背景與國情，有不同的狀況，但德國政府在職業教育中所扮演的角色，可為我國政府的職業教育宏觀調控提供參考。

資料來源：Hanno Hortsch.Curriculum，Dresden，2009：6.

一、德國雙元制職業教育模式的管理框架

德國雙元制職業教育管理框架是法律依據下的政府協調管理，以聯邦文化和教育部長聯合會（kultusministerkonferenz，KMK）為最高管理機構，統籌管理德國職業教育的實施和發展策略。聯合會由德國16個州的教育和文化部長組成，成立于1948年，獨立于聯邦教育部并直接被國家法律管治，目的在于為各州創造跨地區的政治文化和教育對話機會。聯邦文化和教育部長聯合會雖然只是針對教育與研究的一個聯席會議，卻成為州政府與聯邦政府在職業教育發展方面互相協作的紐帶，并為“學校”和“企業”雙元合作打造了一個實施平臺，其在職業教育領域的主要任務就是建立和疏通各部門之間在職業教育發展問題上的合作關系，主要包括：建立聯邦與州政府之間的職業教育對話合作；建立與聯邦職業教育研究所、雇主聯合會以及和工業協會的對話合作；與職業教育專家共同商討制定培訓規定和學校教學計劃；形成“對于職業教育和培訓規定與課程計劃的一致意見”（培訓框架）。這是各部門執行雙元制職業教育與培訓所應遵循的規定，既明確了雙元制職業教育實施的合作框架，又明確了合作對象的角色與任務，保障了職業教育在實施過程中有“規”可依。

除此之外，還有兩個位于輔助地位的管理機構，分別負責企業與學校的具體實施規定。一是聯邦職業教育研究所，其從屬于聯邦教育部，負責根據培訓框架制訂具體的培訓條例（企業中的），聯邦經濟部以及不同的行業協會負責對其實施監督。此外，聯邦職業教育研究所還負責對企業培訓開展相關的研究項目，以及協助企業內培訓質量的發展和提升。二是州政府學校發展研究所，負責根據培訓框架進行具體的學校課程設置，并由州政府教育部負責實施監督。

以上結構搭建了德國職業教育三角式的管理模式，也體現了德國政府介入職業教育的一個整體思路：政府引導下的聯邦層面、州政府層面以及培訓層面的相互合作，積極吸納社會有利資源，為學校和企業的合作營造一個循環平臺。而政府角色的特點也就由單一的垂直管理轉為多元化的治理，從而表現在職業教育不同層面的內涵也是不同的。

二、聯邦層面的政府角色

職業教育區別于普通教育的最大特點是實踐性與適應性，這意味著職業教育的課程設置、教學方法必須與生產流程、職業任務相關聯，職業院校超出了一般意義上學校的教學過程和標準，其涉及的領域不僅僅局限于教育，還有經濟發展、生產變化以及職業變遷。基于這個特點，政府在聯邦層面首先是通過法律途徑確定職業與教學以及企業與學校之間在實施過程中的地位與關系，確保依法治教。如制定《聯邦職業教育法》《企業基本法》《青年勞動保護法》等職業教育法律，《職業培訓條例》《工商企業實訓教師資格條例》《手工業條例》《企業章程》《教師進修條例》等規章，組成了德國職業教育法律法規體系。這些法律條文涉及到政府、學校與企業，培訓者與被培訓者，雇主與雇員在培訓過程中所應履行的責任和義務。聯邦與各州立法相協調，結構完整、內容完備，為依法治教奠定了基礎，也明確了職業教育的地位及其在經濟社會發展中的意義。

其次，這一系列法律法規的落實是通過聯邦文化和教育部長聯合會來規劃和統籌安排的，以保障職業教育發展與經濟社會發展相協調。主要工作包括：收集各個州職業教育發展的信息；依據培訓職業的變化調整‘對于職業教育培訓規定與課程計劃的一致意見’（1972年頒布）；依據市場職業需求的變化，在職業學校調整職業培訓；在職業培訓層面，保障學校與企業的合作；與雇主、雇員聯合會在相關職業進行合作；各個州職業學校教師繼續培訓；職業教育國際合作[1]。這些都是從宏觀角度來規劃職業教育，以保障職業培訓的有效實施。而其他相關部門，如教育部、經濟部以及職業教育研究所等，都作為合作伙伴，保障聯邦文化和教育部長聯合會在德國職業教育中的核心地位，并輔助職業培訓在州政府層面和培訓層面的開展。

再次，積極與社會團體進行合作。社會團體作為德國職業教育的合作伙伴，主要包括工業、商業和農業組織以及自由專業協會、社會公共部門、工商業協會等，他們參與不同層面的職業教育培訓。在聯邦層面，通過與雇主商業協會在以下方面進行合作：培訓職業的新需求或者是職業的靈活性；對職業培訓條例的編輯和調整；對于職業培訓工資的規定。由此可見，從結構層面來看，職業教育管理體制和法律制度有效協調了“兩元”即學校和企業的功能責任，并為此提供合理的法例依據和渠道。在管理體制方面，讓每個州作為職業教育的主體，而國家負責為各州的職業教育發展實施建立一個可以依據的統一的職業培訓標準，并負責分工到不同的部門，使其為地方職業教育發展服務。

因此，聯邦層面的政府角色體現在：一是依法管理，通過法律途徑明確職業教育的合作方式，規劃職業教育中各行為主體（政府，學校，企業以及行業協會）的職責，使其既分工合理、職責分明，又相互協作、互為補充。二是對職業教育的合作管理，通過獨立的管理機構對職業教育進行統籌規劃，有效避免教育管理中的獨斷性；與社會第三方合作，不僅有效地利用社會資源，而且保障職業教育發展的公正性。

三、州政府層面的政府角色

職業教育最顯著的職能是服務于地域經濟的發展，因此，依據當地經濟的具體需求和職業發展趨勢合理安排當地職業教育培訓是州政府的主要任務。州政府依據職業教育法律體系，通過教育部和經濟部對不同地區相關部門進行組織和管理，來行使其行政權力。

首先，各州學校發展研究所或學校發展委員會參照聯邦文化和教育部長聯合會制定的培訓框架，制定州內職業學校課程設置框架，并受州政府教育部監督。以薩克森州的學校發展研究所為例，說明課程設置的過程。

第一，準備階段。該階段的主要任務是參照聯邦文化和教育部長聯合會所制定的培訓框架，履行如下職能：確定制定委員會的成員名單（由學校教師，有經驗的行業技術人員，州政府教育管理人員，雇主代表和雇員代表組成），并為州內職業教育的發展提供咨詢和建議；規定接受培訓的學生在畢業時需達到的要求；規定具體的實習時間，如每年需要多少小時；檢測實現課程設置的前提條件和背景情況；經過教育部的（州級）審核，并對此過程進行評估和監督。

第二，制定階段。該階段的主要任務是：針對職業能力的具體規定和要求設置課程；確定實習細節；最后要達到的技能要求和目標；針對這些要求和技能進行考核；同時要從職業學校和企業中邀請相關專家進行評估、測定及修改。

第三，公布階段。由教育部的審核通過后，發布新的課程設置框架①。

其次，突出區域一級的自治組織團體，如工商業行會和手工業行會，在職業教育與培訓中的重要地位。依據聯邦的職業教育法律體系，自治組織作為負責企業內培訓的主管機構的職責包括：一是為企業提供培訓咨詢與引導，以及考察和評估參加雙元制培訓中企業的適用性和培訓者的質量。二是負責組織職業教育考試委員會，負責培訓的期中和期末考試，以及員工和教師再培訓；三是依據《職業教育法》和《手工業條例》，制定適合當地企業培訓的本地相關規定。作為一項法律規定，各州經濟部是公司內培訓的主管機構。作為一項規則，各州經濟部負責監督主管機構所實施的職業培訓。

再次，發揮州政府的協調與監督作用。協調企業中的培訓規則與課程設置，協調行業協會、企業與學校之間的關系，確保職業教育培訓的順利進行；監督學校和企業的培訓過程以及職業資格考試。

相對于聯邦層面的政府角色，州政府在教育管理方面享有充分的自治和自主權。這種自治權不是簡單的自我管理與控制，而是合作管理。首先，職業教育在各州的發展由州政府與行業協會共同承擔，從表面看政府的權力被分散了，實際上其對職業教育的控制力卻加強了。只有企業參與，才能確保培訓過程的順利實施，并促使職業教育資源配置公開透明。同時，政府通過法律和財政渠道對于企業的支持，又能激發企業在培訓中的積極性。其次，州政府提倡多樣化的社會團體積極參與（比如雇主和雇員協會，以及工會組織等）職業教育，在放權的同時，又通過監督職能對整個培訓過程和結果進行控制。因此，在州政府層面，職業教育發展體現了一種公共性，為職業教育決策和政策制定的科學性和民主性提供了現實保障。

四、培訓層面的政府角色

具體到實際培訓過程，政府的行政管理角色被逐漸弱化，其所規范的法律和管理框架規定著培訓過程，使其有法可依，有章可循。同樣，學校和企業也有自主發展的空間，可以根據不同的地域和學生特點及企業發展情況作出具體安排。如學校按照規定好的課程要求，保證每周12小時的課程，一般包括8小時的職業課程和4小時的公共課程。在此基礎上，安排對于教育學與心理學的學習，調整教學與培訓企業的課程。具體的課程內容由學校自主安排，并受州教育部與當地學校發展委員會監督。企業在國家職業標準下，根據自身需求來安排相應的職業培訓，并受當地工商業協會的監督。

在培訓層面，政府角色首先被化解在培訓過程的步驟化與協調化中。培訓中每個階段的要求和目標都已經被法律法規明確規定，培訓實施的方法也已經在行業協會的管理下，如何協調學校本身與培訓方案，并將其中的不足形成培訓反饋意見由州教育部與當地學校發展委員會進行協調。其次，被化解在培訓的監督職能與質量管理中。賦予學校和企業自己組織培訓的權力，同時，當地分管部門通過對過程和結果的質量監督確保達到培訓標準，并對其中的誤差進行評定。因此，在培訓層面，看不到政府的具體管理角色，更多的是協調與完善，積極為企業與學校搭建對話平臺，使其過程化的管理得到實施。

五、結論與啟示

伯頓·克拉克認為，在高等教育系統的存在狀態和發展趨勢中，具有優先性質和占據主導地位的發展傾向是權力的分散化、支持的多樣化及無序的合法化[2]。這也意味著政府角色力度和調控要從封閉走向開放、從單一走向多樣化。特別是隨著市場機制對職業教育的影響力度不斷增大，政府角色如何適應職業教育地區化與職業化的特點已經成為影響中國職業教育存在態勢和發展方向的關鍵因素。

德國政府在確保地方政府行政合法性和公共服務責任主體的前提下，在職業教育管理體制中所呈現出的是在政府角色與職業教育之間一種如何合理化并有效分配職責的博弈。首先，在縱向關系上，法律體系為職業教育的設置和管理提供了依據，法律制度的顯著特點是不再從教育和學校角度而是從市場和生產的角度來制定相關規定，從而避免一些學術化教育所帶來的弊端。其次，在處理橫向和縱向的政府間關系上，聯邦政府在改革中力求實現在各級政府間的有效合作，盡可能創造出廣泛的自主決策空間，體現“統一于一體的多樣性”特征。在德國職業教育的實施過程中，居于中心位置的法律體系通過少而精的法律杠桿和保持策略性的控制權限來保障職業教育的順利實施，而法律杠桿和相互合作管理則蘊含在對職業教育的信息調查、目標制定、過程控制與監督以及與培訓質量相關的標準實施之中。因此可以說，德國政府在職業教育中的治理角色，不再是直接生產和提供職業教育服務，而是制定并執行與其他社會單元合作的規則，從而與社會組織和個人結成長久的伙伴關系。

借鑒德國職業教育管理模式，首先，我國政府應加強在職業教育領域的作用，在職業學校和市場之間的協調、職業學校與企業之間的關聯、職業學校與教育系統的銜接等問題上，主動給職業院校創造機會和空間，讓市場機制在職業教育領域發揮更加充分的作用。其次，我國政府應通過教育分權，實現權力在不同主體之間的轉移，形成權力的多中心化。特別是要將權力賦予企業、社會，以此轉向更多依賴民間機構和公民個人對教育的各方面參與，加強同地區企業與學校以及學校與學生之間的聯系，建立起公私部門的伙伴關系，即注重“民間”力量在教育中的作用，并加強與他們的合作互動。最后，在中央政府與地方政府的管理中，中央政府的主要責任是在合作關系中對職業教育進行計劃、指導、保障和評估；地方政府的主要責任是根據地方情況對職業教育進行詳細建議和指導工作。而政策則是政府實施管理的調節工具，因此，構建從中央到地方的完整的政策系統是中國職業教育發展的首要保障。

因此，在目前我國“政府主導型”職業教育調控下，政府角色應該朝著市場導向和政府調控共同主導的趨勢發展。第一，選擇性地干預是國家在集權與分權之間取得平衡的一種策略，其體現在中央政府與地方政府之間的不同分工，以及不同層面與社會力量之間的互助關系。第二，市場化改革要求建立大學和社會的緊密聯系，加強與工業界的合作關系，這也意味著學校更傾向于本著教育服務的理念迎合學生和社會的需要。所以，在市場化發展趨勢下，對于職業教育的管理，政府角色應由國家控制模式轉向國家監管模式。

參考文獻

[1]Bundesministerium für Bildung und Forschung， Duale Ausbildung sichtbar gemacht. Berlin，2007：7—14.

[2]Burton R. Clark. The Higher Education System： Academic Organization in Cross—National Perspective[M]. Los Angeles： University of California Press，1983：263—276.

On Government Role in the Management System for “Dual—system” Vocational Education of Germany

SUN Yan

（Liaocheng University， Liaocheng Shandong 252000， China）

Abstract The management framework for dual—system vocational education of Germany is government coordination on the basis of laws. The Federation of Culture and Education Ministers， Federal Research Institute for Vocational Education and Research Institute for School Development of State Government are the main government management subjects of vocational education in Germany. Government’s function reflected in the management in accordance with laws and collaborative management for vocational education at the federal level， the organization， management and coordination for related department at the state level， the step and coordination of training process as well as the quality supervision of training process and results at training level， which are of important enlightenments for the development of vocational education in China.

Key words vocational education； management system； government role； Germany； dual—system