澳大利亞職業教育和培訓政策的演變、制定與規劃、挑戰

摘 要 成立ANTA以來，相關政策在澳大利亞職業教育和培訓發展中發揮著至關重要的作用，同時也存在諸多問題。其政策往往是與經濟、社會、政黨輪替以及相關管理機構的增設緊密聯系在一起的。澳大利亞職業教育和培訓政策的制定與規劃主體呈現多元化特點，各自扮演著應有的角色，相關政策的出臺通常是多個利益團體達成的妥協。澳大利亞現行的職業教育和培訓政策面臨著若干日益嚴峻的挑戰。

關鍵詞 澳大利亞；VET政策；演變；制定與規劃；挑戰

中圖分類號 G719.1 文獻標識碼 A 文章編號 1008—3219（2012）19—0088—06

澳大利亞把為本國各年齡層人群設計的，教授學習工作中所需知識和技術的教育與培訓系統稱為職業教育和培訓（VET）。不管是從宏觀管理、行業參與還是從VET體系設計來看，澳大利亞職業教育和培訓發展都有可供世界各國借鑒的有益經驗。作為一種重要的工具和手段，職業教育和培訓政策在推動澳大利亞VET發展中發揮著至關重要的作用。

一、ANTA成立以來澳大利亞VET政策的演變

（一）ANTA的成立

20世紀90年代初，經濟狀況顯著惡化并最終導致經濟衰退，迫使澳大利亞政府更加關注經濟改革，促使VET政策和緊迫的政治、經濟事項相聯結。在是否由聯邦政府接管VET事宜的問題上，作為州與聯邦政府之間沖突的結果，澳大利亞政府于1993年成立澳大利亞國家培訓局（Australian National Training Authority， ANTA）。 根據《1992年澳大利亞國家培訓局法案》，ANTA具有三方面功能：依照《ANTA協議》，協助部長委員會執行其功能；履行本法令或其他法令要求培訓局履行的職責；管理國家項目[1]。

1994年，ANTA開始運作，著手實施全國培訓改革日程中的關鍵內容：組成代表行業各方（而不是在末期才被納入的培訓提供機構）的管理委員會，提高行業培訓顧問機構的作用，保證培訓的行業敏感性；擴大培訓市場，尤其是通過實施使用者選擇（User Choice），將公共資金定向給任何注冊培訓機構；根據澳大利亞標準框架（Australian Standards Framework），設立能力本位的標準，最終將前全國培訓董事會（National Training Board）融入到ANTA的架構中?！禔NTA協議》為VET體系設定了六個目標：全國培訓體系；行業參與，行業敏感性提高；有效的培訓市場；高效及富有成效的公共資助培訓提供機構網絡；更多的機會，更好的結果；改善的跨部門連接[2]。

（二）ANTA的第一個戰略規劃

早期，ANTA委托對培訓改革進行調查，結果發現改革正處于十字路口，主要原因包括：缺乏行業參與；對需求方關注不夠，尤其是在擴大市場化機構的使用方面；能力標準的使用進展有限；總體改革速度緩慢。在第一個ANTA戰略規劃實施的最初幾年中，延用了改革議程的目標和機構，包括對勞動力市場的安排（Working Nation）、針對小企業的工作組、澳大利亞職業培訓證書體系（Australian Vocational Training Certificate System）、全國培訓董事會（National Training Board）和澳大利亞培訓課程委員會（Australian Committee for Training Curriculum）[3]。1996年霍華德政府上臺，這些機構隨即消失，但其培訓議程的總體理念同新政府的價值觀相同，因此大部分變化僅僅是重新加個標簽。比如，新政府將工黨政府使用的“現代學徒制和受訓生制體系”（Modern Apprenticeships and Traineeships System）改為“澳大利亞學徒制”（Australian Apprenticeships），最終定名為“現代學徒制”（Modern Apprenticeships）。此外，新政府放棄參與課程開發，而更加關注主要組成內容為行業認可的能力表述的“培訓包”（Training Packages）。

1998年初，ANTA項目加速實施。ANTA授權實施學徒制的使用者選擇，認可一大批培訓包，開始開發州/培訓提供機構的活動表現指標，簽訂行業培訓顧問機構的服務協議，支持團體培訓組織，保障土著人和殘疾人的平等，成立婦女VET特別工作組。并開始實施四年制的學校內VET（VET in Schools）計劃。

（三）ANTA的第二個戰略規劃

ANTA的第二個戰略規劃實施至2003年，延續上一個規劃的基本內容，但在一定程度上反映出從“培訓”文化向“教育”文化的轉移。該規劃提到終身學習，認為TAFE是全國VET的中心，提出關鍵能力和職業技能，將語言、讀寫和計算能力融為一體，并要求實現后義務教育的無縫連接。這段時期，ANTA更加重視培訓的靈活提供，于1999年引入“工具箱”（Toolboxes），并開發了兩個有關職業發展的持續性項目——1998年的“設計未來”以及2001年的“重新設計未來”。對VET的關注是源于一系列報告中體現出來的擔憂。這些報告認為，國家日程的某些方面已損害澳大利亞培訓的質量，必須采取危機管理措施。這些因素促使ANTA及相關機構在1999年研究質量保障和危機管理的問題，讓全國培訓質量委員會（National Training Quality Council）重新審核培訓包中的通用能力（Generic skills），并于2001年批準危機管理戰略。

2003年，ANTA制定了第三個戰略規劃，該規劃原定要實施7年，但是該機構令人驚異的漫長生命力① 卻走到了盡頭：2004年宣布了ANTA于2005年解散的決定。澳大利亞政府于ANTA時代實施了各種各樣的項目，建立能力本位VET體系的目標有了很大進展，更好地運用了類市場機制，正式構建了資格證書和認可框架。開展了大量富有成效的平等性和多樣性、職業發展研究和學校VET項目，還成功地將資金的增長轉向資金的收縮。但同時，不管是從學校后無縫教育通道的發展，還是從ANTA管理來看，ANTA都存在諸多不足和問題。隨著21世紀經濟增長的強化，ANTA文件中反映出來的思想也有所改變。當然，最后的ANTA戰略規劃仍對制造業的未來表示擔心。在更廣泛的經濟和政治體系內，技能短缺卻成為越來越重要的議題。

2005年，ANTA發布最后一個報告，提出“行業、政府和ANTA一起建立世界水準的全國VET體系”。報告中，ANTA的CEOs委員會（當時已改名為高級官員委員會Senior Officers Committee）唯一一次作為VET管理體系的一部分被提及，標志著ANTA董事會中培訓提供機構代表的第一次、也是最后一次亮相[4]。

（四）霍華德政府

在霍華德（Howard）政府時期，教育、科學和培訓部（Department of Education，Science and Training，DEST）接管了ANTA的職責，創立之初就認定“培訓包是全國培訓框架（National Training Framework）的支柱”。作為新任管理者，教育、科學和培訓部發現了培訓結果中的重要缺陷，意識到了技能短缺的危險，并據此設定了一些優先事項，包括提高成熟年齡工作者的技能，鼓勵勞動力更多地參與培訓[5] 等。政府還通過了新的法律《澳大利亞勞動力技能化法案》（Skilling Australia Workforce Act），并將VET同其在《工作選擇法案》（Work Choices Act）中變化的工業關系聯系起來；啟動了24所澳大利亞技術學院（Australian Technical Colleges）計劃，其在本質上是一個學校內VET（VET in Schools）計劃，但被某些人看作是同TAFE部門的競爭。

（五）陸克文政府

2007年11月，霍華德（Howard）政府下臺，陸克文工黨政府上臺，通過“教育、就業和勞動關系部”（Department of Education， Employment and Workplace Relations）重新確立了工黨以前的各種措施，并于2008年通過了《澳大利亞技能法案》（Skills Australia Act），據此建立了澳大利亞技能委員會（Skills Australia）。該委員會不僅被授權提供關于技能需求的建議（包括大學培訓提供的技能），還身負為全國VET體系提供新的管理措施和建議的任務。在執政前期，新政府就著手調查全國創新過程和高等教育體系。關于后者的《Bradley報告》提議，建立需求驅動的撥款體制，并至少在VET的高等教育層次施行。該建議雖然沒有獲得政府的認可，但保留了市場和需求方原則，同時要求至少在這些領域的培訓中認可學生個體是VET的客戶。同時，新政府通過澳大利亞技能委員會（Skills Australia）和澳大利亞政府理事會（Council of Australian Governments， COAG）制定新的全國培訓議程。議程的大部分內容已在《未來的基礎》（Foundations for the Future）報告中闡明，并且強調有必要恢復行業在全國培訓體系指導戰略性發展和運作方面的中心地位和權威。

二、澳大利亞VET政策的制定與規劃主體

澳大利亞VET政策制定與規劃主體呈現多元化特點。在澳大利亞，VET政策的制定一般需要來自政府不同層面、行業內VET股東、VET提供方以及學生的咨詢和同意。就目前來說，澳大利亞VET政策制定與規劃主體具體包括VET部長委員會、澳大利亞政府理事會、全國質量委員會、州培訓局、行業和雇主、VET提供者等[6]。這不僅可以確保VET政策的科學性，而且能提高VET政策的實施效果。

（一）VET部長委員會

澳大利亞負責VET政策和規劃的最高政府機構為職業和技術教育部長理事會（MCVTE），其與雇傭、教育、培訓和年輕人事務部長理事會（MCEETYA）互為補充。這兩個最高層次的部長理事會為在憲法規定內發展和實施全國性政策提供了必要的機制，因為憲法規定教育和培訓的正規主權在于各州。部長理事會的實際作用之一就是保證制定全國性政策和規劃實施方案的過程中有顧問咨詢。通常來說，正式的部長決議一旦形成，聯邦和州政府原則上都會認同并承諾執行新政策。這種制度的缺點是各州有時會在實施階段修改約定的全國政策，以適應當地的情況。部長理事會對一系列澳大利亞VET的重要發展有最終負責權，主要包括：通過行業代表的方法，讓雇主參與正規VET體系的發展；采納澳大利亞資格證書框架，開展所有義務教育后的教育和培訓；實施全國性的培訓框架（即現在的AQTF），包括提供對以前學習的認可，以及州和培訓提供者之間對全國資格證書和能力單元的互相認可；適用于大部分同VET有關職業的全國培訓包；全國性的學徒制和培訓生制，由澳大利亞政府向雇主提供金錢上的激勵支持；VET資助協議，通過正規的責任承擔協議，向州支付聯邦政府的特定目的款項；學校內VET計劃（將認可的VET作為高級中等證書的一部分）；對澳大利亞境內和來自海外留學生的VET進行更好地調控和質量保證；支持全國性的培訓市場，例如，使用者選擇政策，讓雇主和學徒及培訓生自主選擇培訓機構。

（二）澳大利亞政府理事會

有時對VET問題采取的行動來自更高層面的政府，這一機制就是澳大利亞政府理事會（Council of Australian Governments）。該理事會成員由澳大利亞首相、6個州的總理和兩個領地的首相組成。最近由COAG解決的VET問題包括：消除某些職業內技術認證的州際障礙，即某個州內的合格技術類人員如果沒有通過進一步測評，則無法在另一個州從事相同職業的工作；為學徒和培訓生提供以能力為基礎，而不是以時間為基礎的培訓，使他們一旦有了足夠能力，就可以有資格在其領域內工作；加快發展全國性的、基于結果的審計模式，以及更高的以結果為基礎的注冊培訓機構質量標準；增加AQF文憑和高級文憑層次的培訓人數，以滿足預期的技能需求；改善對受訓者現存技能的認可過程和資助，避免其重復接受培訓；在不同層次和地區政府機構間實現更多的勞動市場信息分享，以識別并解決地區技能短缺問題；通過生產力和參與COAG工作團體（Productivity and Participation COAG Working Group），設立長期培訓目標。

（三）全國質量委員會

全國質量委員會（NQC）是VET部長理事會的一個部門，成立于2005年，由各州政府、行業、雇主集團、工會、培訓提供者和雇員組織構成，其職責是監督和支持目前及未來澳大利亞VET的質量。

（四）州培訓局

各州都有政府機構——州培訓局，負責在其管轄范圍內實施和管理AQTF，管理得到公共資助的VET機構，并制定州層面的VET政策和規劃。州培訓局也要在全國范圍內代表州的權限，對接受的聯邦政府用于VET的特定目的資助負責。值得注意的是，不是所有得到公共資助的VET行為都由州培訓局管理，比如，學校內VET由州教育部資助和管理，急救服務和公共衛生體系內人員的培訓通常由相關的政府部門進行規劃和資助，監獄犯人的培訓由州管教部門進行資助和管理。

（五）行業和雇主

為讓雇主、雇主代表和工會（通常稱為“行業”）有機會參與VET政策的制定，澳大利亞在國家、州和地區層面采取了一系列正規和非正規方法。官方聲明經常建議澳大利亞建立一個行業或商業引導的培訓體系，但是對各種方法及其實際操作的仔細審查表明，行業參與已經促成了一種合作體系，即合作的一方是商業和雇主，另一方是聯邦和州政府以及政府機構。代表非政府提供者、雇員和特定興趣團體的組織在某些領域內也有重要作用。

政府通常和代表雇主的最高級別機構而不是和單個雇主打交道，不同的國家和州行業機構代表著具有共同利益的雇主，包括：澳大利亞工商企業聯合會（Australian Chamber of Commerce and Industry），這是澳大利亞商業協會的最高級理事會，其成員網絡覆蓋了超過35萬家在各州有商會代表的企業；澳大利亞行業團體（Australian Industry Group），代表了制造業、建筑業、汽車業、電信業、信息技術業，包括呼叫中心、交通運輸、雇傭工人及其他行業的約1萬名雇主；澳大利亞商業理事會（Business Council of Australia），其是100個澳大利亞領先企業的執行總裁協會，代表的勞動力超過100萬（約占整個勞動力的10%）；全國農業者聯盟（National Farmers’ Federation），代表農業工作者和澳大利亞農業的最高級別機構。

雇主代表通過參加一系列顧問機構，參與國家VET政策的制定。在國家層面，有法定或行政要求的主要正規顧問機構如下：其一，國家行業技能理事會（National Industry skills Council），其直接向職業和技術教育部長理事會提供關于培訓需求的意見，包括勞動力規劃和未來的培訓重點。其二，11個行業技能理事會（ISCs），其向VET部門提供關于當前和未來培訓要求的行業建議，包括行業技能報告。各行業技能理事會的一個特定職能是開發并維護國家培訓包，這就為雇主提供了相應的機制，使其識別他們需要的能力和資格證書，并將其納入到國家培訓包中，以提高VET學生獲取的知識和技能同雇主需求之間的匹配度。其三，國家質量理事會（National Quality Council），其負責制定提高全國培訓一致性和質量的各項計劃，并就澳大利亞質量培訓框架的變化向職業和技術教育部長理事會提供意見。其四，國家行動小組及特別工作組，就澳大利亞土著人、殘疾人士、其他弱勢群體或有特殊需求的人的培訓要求及策略提供建議。其五，各種專家團體，如澳大利亞資格證書框架咨詢委員會、國家培訓數據委員會、國家職業教育研究中心以及各種臨時的顧問委員會等。

在州這一層級，行業代表也很廣泛，包括：州培訓委員會，為州政府和機構提供關于培訓需求和重點以及政策發展的建議；行業培訓咨詢委員會（ITABs），存在于某些州內，有時也能代表大規模的或具有戰略重要性的個人雇主；職業或行業的發證機關，該職業或行業對特定的VET資格證書或技能有法定要求；州經濟發展和相關委員會，在較宏觀的經濟問題上（許多是與培訓和技能發展有關的問題），為州政府提供建議；后期中等課程和測評委員會，其職責包括開發VET項目，以滿足后期中等教育學生的需求。在許多州還存在正規化的地區組織，并經常要求行業或雇主派代表參加，如地區發展咨詢委員會，公共TAFE學院及非營利培訓機構的委員會或管理委員會，澳大利亞技術學院委員會，公共、天主教及獨立學習體系中的學校理事會。

由于澳大利亞VET體系像市場一樣運作，得到認可或得到公共資助的VET也更像受到限制的市場，因此，對于雇主協會和單一雇主來說，仍有許多與培訓提供者及其他機構接洽的機會。在某些情況下，可以產生特定的安排或為特定目的設計的培訓項目，以滿足特定的需求。在公共部門，州培訓局通常會促進并支持這種非正式的安排。

（六）VET提供者

許多最高級別的機構代表VET提供者，如澳大利亞TAFE指導聯盟（TAFE Directors Australia，TDA），其代表公共TAFE學院；還有代表非TAFE的VET提供者的許多高級別機構，其中最大的機構是澳大利亞私人教育和培訓理事會（Australian Council of Private Education and Training）。通過這些代表，VET提供者可以參與VET體系的規劃和政策制定，尤其是在財政保護計劃以及海外留學生在澳洲接受VET教育的質量保證措施方面。

三、澳大利亞VET政策面臨的挑戰

伴隨著經濟、社會以及教育的發展，澳大利亞VET發展面臨著日益嚴峻的挑戰。在經濟和人口方面，其一，澳大利亞經濟發展需要受過VET培訓的工作者來代替退休的技能工作者，并幫助澳大利亞經濟發展進入更高附加值的階段。同時，強大的勞動力市場意味著某些年輕人寧可直接進入勞動力市場，也不愿參加VET。其二，可持續的經濟增長造成某些技能短缺，尤其是在受到自然資源出口增長影響的地區。雇主通常將招工難視為最大的挑戰。其三，人口老齡化會降低短期和長期的勞動力參與率。在VET體系內部，同樣存在諸多問題，如在規劃VET體系和進行服務方面，聯邦政府、州和領地政府各自的角色有點不清晰，還有可能重疊；同教育體系其他部分不同的是，VET資助資格的獲得沒有清晰、簡潔的規定；對于高層次VET來說，沒有合理的理由能說明為何其資助制度不同于高等教育的資助模式；培訓包龐大而累贅，使用起來困難；雖然有統一的國家資格證書體系，但實際使用的測評標準差異很大；VET培訓師隊伍老齡化，培訓師對現代工作場所的了解不充分等[7]。

考察分析經濟、社會及VET發展的現狀和問題可以發現，澳大利亞現行的VET政策面臨著如下嚴峻挑戰[8]。

第一，某些政府會擔心公共VET體系的反應性和有效性，各州對TAFE學院論量計價的操作中產生的平均培訓成本及收入有著不同程度的關心。雇主代表提出諸多亟待政府解決的問題，例如培訓包開發者和公共注冊培訓機構對新技能需求作出反應所需要的時間，以及各州不同的管理標準和費用。

第二，更加深遠的擔憂來自公共VET體系培訓時間的增加——2003～2006年間增加了6.6%，以及穩定不變甚至有所下降的學生數量。沒有證據表明培訓已經升級到了更高的AQF層次，因此無法解釋這種現象。澳大利亞聯邦政府的問責措施僅用投入量來衡量州的表現，這就意味著接受公共資金的州和培訓提供者在提高效率或提高戰略性重要領域內的培訓完成率方面沒有什么壓力。

第三，許多政策顧問相信參加VET培訓的人數，尤其是參加傳統技術類職業的學徒制和AQF文憑及高級文憑課程的人數需要增加。但是公共VET體系中的學生數量自從2003年達到頂峰的172萬人后，就稍有減少，而參加文憑和高級文憑培訓的人數和完成整個資格證書培訓的人數也有所下降。

第四，澳大利亞為傳統技術類職業提供的學徒培訓體系沒有能妥善應對經濟的循環波動。雇主在經濟狀況良好的時候能夠接受額外的學徒，但是經濟狀況可能會在學徒獲得資格、具有完全生產能力之前就有所變化。如此，學徒就成為經濟衰退中最先受損害的人。近年來，傳統技術類職業中的學徒有所上升，但成功完成的比例還不是很高。1998～2006年間，技術類及相關職業內開始學徒者增加了58.6%，但是成功完成率卻只有26.9%。

第五，使用者選擇政策讓雇主及其學徒或培訓生可以自由選擇在哪個注冊培訓機構接受培訓項目中正規的、政府資助的培訓，但由于各州要保護其TAFE學院（主要的公共培訓提供者）的生存力，這個政策的施行受到了限制。事實上，州培訓局既是培訓的主要購買者，也是主要公共培訓提供者（TAFE學院）的擁有者，這就造成了利益沖突，導致其不能有效實施使用者選擇政策，不能更加廣泛地引進市場競爭。

第六，20世紀90年代在管理公共VET培訓方面已建立購買者—提供者模式，在該模式下，州培訓局和TAFE學院作為獨立實體運作，但這種模式在大部分州都沒有完全實施。

第七，雖然大部分公共VET體系內的學生是在國家培訓包覆蓋的項目內注冊，大部分培訓包資格證書只有少數甚至沒有學生。這種低使用率說明培訓包的開發過程可能導致了不盡如人意的過剩，在開發過多的資格證書方面投入了過多的精力。

第八，VET的各種國家策略和政府政策促進了對以前學習的認可，這就可以使現有的技能得到正式認可，使進一步獲取技能更加方便，完成資格證書更加快速。對以前學習的認可有了一些增加，但是注冊培訓機構對此類服務的提供以及學生的使用情況還沒有達到部長們的預期。

第九，VET和高等教育之間銜接舉措有限。高等教育機構不愿意為學生在VET機構內完成的科目給予學分，因為擔心支持VET能力單元的知識水平不高，而且大部分VET單元的測評只有“有能力”或“沒有能力”兩個等級，沒有嚴格的打分等級。但是，也有很多VET和高等教育之間銜接良好的例子，通常在這種情況下，課程是通過互相銜接的渠道開發的。

第十，雖然雇主對公共和私人VET體系的使用很廣泛，許多大型行業和雇主選擇退出認證的VET體系，或建立自己的注冊培訓機構并開發專為公司設計的培訓包。

參考文獻

[1]Australian National Training Authority Act 1992[EB/OL]. http：//www.dest.gov.au/sectors/training_skills/publications_resources/profiles/anta/profile/anta_act_1992_amendment_act_203.htm.

[2][3][4][5]Robin Ryan. How VET Responds： A Historical Policy Approach[R]. NCVER， February 2011.

[6][8]Brian Knight and Peter Mlotkowski.An Overview of Vocational Education and Training in Australia and Its Links to the Labour Market[R]. NCVER， March 2009.

[7]Kathrin Hoeckel， Simon Field， Troy R. Justesen and Moonhee Kim. Learning for Jobs：OECD Reviews of Vocational Education and Training （Australia）[EB/OL]. November 2008. http：//www.oecd.org/dataoecd/27/11/41631383.pdf.

On Evolution， Formulation and Planning， Challenges of Policies for Vocational Education and Training in Australia

CHEN Qu—jiang1， GU Hai—yue2，3 Translating

（1.Zhejiang Vocational and Technical College of Textile and Clothing， Ningbo Zhejiang 315211；

2. Shanghai University， Shanghai 201800； 3. Research Institute for Vocational and Adult Education，

East China Normal University， Shanghai 200062， China）

Abstract After establishing ANTA， its related policies played crucial role in the development of vocational education and training in Australia； meanwhile， there exist many problems. Its policies are often closely associated with economy， society， rotation of ruling parties and the establishment of related management institutions. The bodies of formulating and planning VET polices in Australia are diversified， which play their respective roles. The publishing of related polices is often the results of mutual compromise of various interest groups. The present vocational education and training policies in Australia are faced with a number of severe challenges increasingly.

Key words Australia； vocational education and training policies； evolution； formulation and planning； challenges