完善稅收激勵政策 推動中國新能源產業發展

摘 要：新能源產業是中國戰略性新興產業之一，發展新能源產業是轉變經濟發展方式，優化產業結構的必然選擇。然而目前中國新能源產業的發展面臨諸多難題，需要國家稅收優惠政策的激勵和扶持。針對目前稅收優惠政策存在的諸多缺陷和不足之處，有必要對其加以完善。

關鍵詞：新能源產業；稅收；激勵政策

中圖分類號：F810.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）19-0010-03

隨著傳統能源的不斷減少及環境問題的日益突出，新能源逐漸得到了許多國家的重視，全球金融危機的爆發更為新能源產業提供了巨大的發展機遇，世界各大經濟體都將發展新能源作為刺激經濟復蘇的重要選擇。對中國而言，新能源產業的發展同樣具有重要意義，2009年底，新能源產業被確定為中國七大戰略性新興產業之一。發展新能源產業對于中國優化能源結構，實現低碳經濟，盡快轉變經濟發展方式具有重要意義。

一、新能源產業發展需要稅收優惠政策激勵的原因

近幾年來在整體上，新能源高新技術產業的發展得到各地大力支持，各種投資投入不斷增加，市場規模有所擴大，正成長為一個戰略性新興產業。但是這個新興產業的穩健快速發展離不開稅收優惠政策的扶持。

首先，新能源產業具有自身的特殊性。一般的，在不同的歷史時期和科技水平情況下，新能源有不同的內容。中國目前將新能源界定為在新技術基礎上，系統開發利用的可再生能源，如核能、太陽能、風能、生物質能、地熱能、海洋能、氫能等，隨著技術的進步和可持續發展觀念的樹立，廢棄物資源化利用也可看做新能源技術的一種形式。相對于傳統能源產業，新能源產業具有污染少、技術層次高和可再生的突出特點，具有重要的環境意義和能源安全戰略意義。新能源產業是典型的技術密集型產業，技術創新面臨很大的風險或不確定性，新能源產品開發與生產的前期投資主要是固定資產投資，資金需求的門檻較高，投資具有一定的風險性，產業發展面臨諸多不確定性，而且產品推廣應用的初期成本也比較高，使得新能源產業在短期內經濟效益不明顯，需要政府的引導。從經濟學角度看，新能源產業發展的動力之一是基礎研究的重大突破，基礎研究是一種公共物品，導致私人企業的創新不足，加之新能源產品可以改善生態環境，保障能源安全，具有正的社會效益，因此新能源產業是具有正外部效應的產業，它的初期產業發展不能單純依靠市場行為，需要國家政策的扶持。其次，從目前中國新能源產業發展的現狀看，新能源產業發展存在諸多需要改進的地方。根據2011年新能源國際峰會上發布的全球新能源企業五百強榜單，盡管中國新能源企業以172家成為上榜企業數量最多的國家，但從上榜企業的規模來看，五百強榜單中排名前十的企業，中國僅有一家，這反映出中國新能源企業雖然發展很快，但在企業規模和行業影響力方面與發達國家之間還存在著相當差距，還沒有形成規模化生產，更別說實現真正的產業化。在技術上，新能源產業發展層次較低，沒有形成真正的核心技術，不具備跟國外新能源企業產生強有力競爭的核心競爭力。

綜上，新能源產業的發展離不開國家政策的導向和鼓勵。稅收激勵政策作為主要發達國家鼓勵新能源產業發展的有效手段，也是中國政府推動新能源產業發展的必然選擇，因此有必要制定細致的、系統的稅收激勵政策來幫助新能源企業進行技術創新，創造市場需求，形成真正的產業化。

二、中國新能源優惠政策現狀及其評價

中國流轉稅和所得稅的稅收優惠政策中直接或間接地含有部分有利于新能源產業發展的稅收優惠政策，在促進新能源產業發展方面起到了一定的助推作用，但這些政策存在各種缺陷，并不利于新能源產業的長遠發展。

（一）中國現行新能源稅收優惠政策

現行稅制中涉及到關于新能源產業的優惠政策主要體現在流轉稅和所得稅方面。

1.增值稅方面的優惠政策缺陷

自2009年1月1日起，國務院規定購進符合條件的固定資產所含增值稅進項稅額可以抵扣，這一增值稅轉型有利于提高企業整體競爭力，除此之外，專門針對新能源產業的增值稅稅收優惠則比較少。財稅[2008]156號《關于資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》和財稅[2008]167號《關于再生資源的增值稅政策的通知》中有部分內容規定了鼓勵資源綜合利用、節能減排、促進環保等政策措施。其中包括：以垃圾為燃料生產的電力或者熱力實行增值稅即征即退的政策；銷售利用風力生產的電力和銷售自產的以煤矸石、煤泥、石煤、油母頁巖為燃料生產的電力和熱力實現的增值稅實行即征即退50%的政策，其中煤矸石、煤泥、石煤、油母頁巖用量占發電燃料的比重不低于60%；銷售自產的以廢棄動物油和植物油為原料生產的柴油實現的增值稅實行先征后退政策。增值稅方面僅對部分行業有較詳細的征管辦法，如電力行業。

2．所得稅方面的優惠政策缺陷

與新能源產業相關的稅收優惠政策主要包括以下幾個方面：（1）購置并實際使用《環境保護專用設備企業所得稅優惠目錄》、《節能節水專用設備企業所得稅優惠目錄》、《安全生產專用設備企業所得稅優惠目錄》規定的環境保護、節能節水、安全生產等專用設備的，該專用設備投資額的10%可以從企業當年的應納稅額中抵免；當年不足抵免的，可以在以后五個納稅年度結轉抵免。（2）符合條件的環境保護、節能節水項目的所得，自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業所得稅，第四年至第六年減半征收企業所得稅。（3）國家重點扶持的高新技術企業減按15%的稅率征收企業所得稅。（4）企業從事國家重點扶持的公共基礎設施項目的投資經營所得，自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業所得稅，第四年至第六年減半征收企業所得稅，該項稅收優惠僅適用于電力方面。（5）企業為開發新技術、新產品、新工藝發生的研究開發費用未形成無形資產計入當期損益的，在按照規定據實扣除的基礎上，按照研發費用的50%加計扣除，形成無形資產成本的150%攤銷。

3．其他稅種方面的優惠政策缺陷

營業稅中與新能源產業相關的稅收優惠政策主要是單位和個人從事技術轉讓、技術開發業務和與之相關的技術咨詢、技術服務業務取得的收入免征營業稅。關稅方面對符合《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄》的國內投資項目，在投資總額內進口的自用設備，免征進口關稅和進口環節增值稅，按合同規定隨設備進口的配套件、備件也免征關稅和進口環節增值稅。

（二）對中國現行優惠政策的評價

從以上分析可知，中國現行對新能源的稅收激勵政策只是散見于各種法規文件中，如《企業所得稅法》、某些優惠目錄等，我們只能從這些文件中找出一些符合新能源產業的稅收優惠政策，沒有延伸到產業鏈，更沒有一套貫穿于新能源產業各種產品和各個環節的稅收優惠政策，不利于產業結構優化；然而即使是這些零散的優惠政策也沒有很好地發揮它們的激勵功能，由于激勵約束條件較多，激勵效果并不明顯。比如，在企業所得稅中，對從事環境保護、節能節水項目的所得，自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業所得稅，第四年至第六年減半征收企業所得稅，我們知道取得第一筆收入并不代表一定取得盈利，如果這些企業在取得第一筆收入后的六年中都沒有盈利，那么這些關于企業所得稅的稅收優惠政策就成了有名無實的優惠，并沒有切實緩解企業稅收負擔。還有增值稅優惠政策，雖然體現了國家產業政策，但對原料的利用比例和企業規模等有明確規定，導致同等質量的產品以不同的價格出售，扭曲了經濟市場，比如一些資源綜合利用的產品的優惠政策；從激勵措施上看，主要是利用降低稅率等減稅和免稅的直接優惠措施，國際上通行的加速折舊和稅收抵免等間接的稅式支出制度在中國比較少用，缺乏靈活性；從激勵對象上看，偏向于促進鼓勵新能源投資和研發，對消費、使用環節缺乏相配套激勵措施，導致新能源產業盲目擴張，市場空間狹小。

可見，現行稅制中與推動新能源產業發展相關的稅收優惠政策并不完全符合發展新能源產業的需要和要求，缺乏系統性和導向性，難以形成激勵合力，最重要的是，這些優惠政策的初衷并不是要促進新能源產業的發展。因此，有必要以推動新能源產業發展為導向調整甚至是改革現行稅制。

三、推動中國新能源產業發展的稅收激勵政策的改進

促進新能源產業的發展應站在國家戰略高度，本著以新能源代替傳統能源，以可再生能源代替化石能源，強化新能源戰略地位的中心思想，在產業層面上引導新能源產業發展。因此有必要改進目前散亂的優惠政策，在現有的稅收優惠基礎上進一步完善和擴大優惠范圍，在整個新能源產業層面上建立起一套高效率的稅收優惠體系。

1.增值稅方面優惠政策的改進措施

增值稅是中國最重要的流轉稅種之一，需要細致制定其稅收優惠政策，從整個新能源產業層面出發，兼顧稅收的公平原則和效率原則。由于增值稅是一種鏈條稅，它的實際應納稅額是銷項稅額與進項稅額之差，上一環節的銷項稅額是下一環節的進項稅額，因此在增值稅減免方面應該慎重，對一些中間產品可采用即征即退或先征后返的形式，保持鏈條完整，避免對下一環節造成稅收負擔，對最終產品可采取低稅率。另外，增值稅還是一種價外稅，最終的稅收負擔是消費者，所以短期內它對最終價格的影響及消費者選擇的影響效果不顯著，所以利用增值稅的優惠政策鼓勵新能源產業的發展，與其說是減輕企業稅收負擔，不如說是更多的體現了國家政策的導向，幫助企業開啟市場。所以，真正減輕企業納稅負擔的稅收優惠政策更多地落在了其他稅種上。

2．所得稅方面優惠政策的改進措施

所得稅具有組織財政收入和調節產業結構的重要作用。企業所得稅方面，可對某些國家重點扶持的的產業實行15%的低稅率，舍棄人員、規模和盈利數額等條件的約束，使企業能放開手腳尋找合適的發展模式，并將現有的節能節水、環境保護的稅收優惠政策明確擴大到新能源產業。當然，實行優惠稅率是引導投資的比較好的方法之一，但普遍的低稅率可能會對財政收入造成影響。借鑒發達國家普遍采用并經實踐證明頗有成效的稅收激勵方式，間接的稅式支出制度是更具靈活性的選擇。在稅式支出的各種組合中，適合于中國新能源產業的組合可以是加速折舊、延期納稅、準備金制度、投資抵免等。延期納稅可以在一定程度上緩解企業納稅負擔，加速折舊允許固定資產投資前期提取較多折舊，而提前收回大部分投資，使納稅人的稅負得以遞延，準備金制度是指從應納稅所得額中提取部分準備金并將其從應納稅所得額中扣除，不予納稅。這三種形式并不減少財政收入，只是減少一筆稅款利息，并且能起到有效刺激投資的作用。

在個人所得稅方面，可以從消費環節刺激新能源產業發展。根據西方經濟學中消費者統治理論，消費者在商品生產這一最基本的經濟問題上起決定性作用。如果能夠對新能源產品的使用者實施稅收優惠，能刺激更多對新能源產品的消費，比如對購置新能源汽車的個人，可按購置費用的一定比例抵扣個人所得稅，對購買帶有太陽能發電設備的房屋主人，允許從當年的個人所得稅中抵扣部分房屋金額。另外，為了鼓勵更多的技術人員從事新能源產品研發，突破技術瓶頸，還可參照稿酬所得，對高新科技人員的應納稅所得額減征30%。

3.其他稅種方面的稅收優惠政策

在營業稅方面，可將目前現有的關于技術研發，技術轉讓，技術咨詢等方面免征營業稅的優惠政策在新能源產業上做出進一步強調，明確體現國家產業政策導向，同時，對新能源企業之外的其他從事新能源技術研發、技術轉讓、技術咨詢的企業和個人，也能適用這一規定。在關稅方面，可以實行設備進口免征關稅和新能源產品出口環節退稅。在其他小稅種方面，考慮到企業在剛開始成立時期，資金吃緊，面臨企業發展的各種難題，可在印花稅、房產稅、城鎮土地使用稅、車船稅等方面實施稅收優惠，給予減征或免征，鼓勵企業的發展，等到新能源企業發展成熟時，這些優惠政策可適時退出。同時，為了抑制傳統不可再生能源的消費，可以開征一些新稅種，如碳稅、環境污染稅等，對這些耗能且污染環境的消費者實行稅收和行政的雙重處罰，間接促進新能源產品的消費，擴大新能源產品的市場份額。

四、稅收優惠政策運用過程中需要注意的問題

1.注意和其他措施配套運用

稅收優惠政策是引導投資，推動企業發展的有力措施之一，它在減輕企業稅負方面發揮著重要作用，但并不能從根源上解決新能源產業面臨的技術瓶頸，市場空間狹小，資金短缺等問題，新能源產業的穩健發展還有賴于其他的財政政策、行政手段和法律手段的協調配合，最大限度避免盲目擴張，把重點放在提高企業核心競爭力上，共同推動新能源產業的可持續發展。

2.稅收優惠政策的運用是個動態的過程

稅收優惠政策的過多運用容易破壞市場正常價格，扭曲公平，而且過多的稅收優惠政策還可能會導致企業本末倒置，忽略自身管理和技術創新，付出較高的稅收籌劃成本，這樣必然不利于企業的穩定快速發展。對新能源稅收優惠的著力點應集中在鼓勵投資，核心技術研發，拓展市場空間上，尤其是要注重培養企業的自主創新能力和自主研發能力，幫助企業渡過初創時期的難關。以后隨著產業的成熟壯大，稅收政策也是隨時間和市場的變化而變化的，以適應不同階段的需要。

3.重視市場的基礎性作用

稅收優惠政策對新能源產業的發展固然能起到良好的激勵作用和助推作用，但它更多的體現的是國家政策的導向性和重視性，在運用過程中應注意防止出現過多干涉企業發展，忽略市場基礎地位的現象。市場在產品結構的優化，價格確定，企業組織結構的調整，要素流動和資源配置等方面有積極的作用，所以在國家的宏觀調控下充分運用稅收優惠政策的同時，注重市場對企業發展的基礎性地位，共同促進新能源產業發展。

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[責任編輯 吳高君]