消極依法治教現象研究

2010年3月23日7時24分，一名中年男子在南平市實驗小學校門口持刀連續砍殺正在排隊進校門的無辜學生，共造成8死5傷。[1] 這就是震驚世人的“福建南平血案”。

為什么會發生這樣一起小學生被害的案件？原因是多方面的，其中之一就是該小學關于學生進校時間的規定有問題——南平實驗小學規定學生在7:30之后才能進入學校校園。對學生進校時間的設定，涉及教育理念、學校的社會責任感、校長和教師的教育道德覺悟。當學校過多地考慮減輕自己的負擔和責任，并把負擔和責任推給家長和社會時，就使學生處在了危險之中。不難想象，家長需要上班，不可能一直監護自己的孩子，而學校又不讓學生進校園，在這種情況下，這些無民事行為能力和無限制民事行為能力的學生，必然會游蕩在校門之外，有的自控能力不強的學生，就會抵制不住誘惑而沾染一些不良習氣，例如進入游戲廳、打架斗毆等，同時由于交通擁擠、社會人員的復雜等原因，也會增加其他一些危險因素。

其實這種只考慮學校和教師減輕負擔而把責任推給家長和社會的現象是比較普遍的，除不合理限令學生入校和離校時間外，還有：{1} 取消有危險性的學生集體活動。例如，取消運動會，取消對抗性學生活動，取消郊游。{2} 在學校規定中推卸校方的責任。{3} 只關心判決結果，不關心學生死活。例如一學生在學校自殺死亡，法院判決學校無責任，該校校長和教師起立鼓掌，向辯護律師和法官致謝，全然忘記了他們自己的責任和使命。[2] {4} 學生遲到“包月”。例如石家莊市某中學規定學生遲到要交罰款，每次5元至10元，如果每月交200元至300元，就可以天天遲到。[3] {5} 民工子弟學校被拆遷，學生面臨失學困境。例如2010年6月之前，北京市的朝陽、石景山、昌平、大興、豐臺等區將完成面積不等的動遷。據記者不完全統計，有30所以上的民工子弟小學將消失，其中正處在義務教育階段的孩子超過1萬名，大批學生將面臨失學。教育行政部門、學校都有合法的理由關閉這些學校，拒收這些孩子上學。比如，這些學校無辦學許可證，屬于非法辦學。這些民工的孩子要想上公辦學校念書，除了必備的幾個證件外，還要加考英語、交很高的捐款和住宿費等費用，一般民工是負擔不起的。結果，教育部門和學校都在依法治教，而這些孩子們卻無學可上。這是典型的消極依法治教。教育行政部門和學校不是積極地采取措施，而是互相推諉扯皮，只要自己無責任，根本不管兒童是否有學上。表面上的合法，實際上是消極的違法。

南平小學和類似南平小學的這些做法，我們可以把他們都歸結為消極依法治教。

一、何為消極依法治教

依法治教就是依據法律管理和發展教育[4] ，而與之相反，消極依法治教是指以消極的態度對待依法治教，在形式上、表面上、口號上依法治教，而在內容上、實質上、行動上違反依法治教，妨礙依法治教的實施。其實質是依法治教過程中出現的一種畸形，是嚴重背離依法治教的理念和原則的。消極依法治教對教育教學工作的危害隱蔽性強、后果嚴重、波及面大。

危害主要有：一是動搖了人們對依法治教的信念。以消極的態度和行為對待依法治教，不僅會使依法治教遭到譴責和反對，顯露其消極方面，失去民心，而且也會延緩依法治教的進程，不利于依法治國方略的實現。[5] 二是降低了社會、家長對學校和政府的信任。三是影響了國家教育目標的落實，危害學生的身心健康。四是腐蝕了教育行政人員、校長、教師等人員的思想。五是阻礙了教育事業的順利發展。

消極依法治教從具體條文上看，從某一個具體行為上看，從口號上看，可能并不違法。但當我們把它放在教育法的宗旨、放在教育法的立法原則、放在教育法的精神上來分析時，就會清楚地看到其違法的實質。消極依法治教不同于公開、粗暴、直接的違反教育法的行為，如體罰學生、奸污女學生、隨意開除未成年學生等。消極依法治教是采用隱蔽、溫和、間接的方式來違反和規避教育法。其具有以下特征：一是部門保護，把權力留給自己，把責任推給別人，能推就推；二是無所作為，一切都等上級指示，不主動結合本校實際，想方設法落實教育法的要求，能靠就靠；三是保守教條，只求自己省事簡便，不考慮客觀事物的復雜變化，不考慮所服務對象的需求，而把自己當成主人，讓一切都為自己服務，能懶就懶；四是以罰代管，用簡單的處罰手段代替復雜的教育過程。

二、消極依法治教的表現及原因分析

（一）消極依法治教的表現

1．消極依法教育行政行為屢禁不止

教育行政部門的消極依法行政的現象仍然普遍存在。首先，部分教育行政人員的教育法律意識和依法行政觀念淡薄。其次，教育行政行為不規范，教育執法的隨意性大。依法行政要求教育行政主體嚴格遵照教育法律法規行事，有法必依、執法必嚴，而實際上教育行政部門違法、侵權、不作為的行為時有發生。

２．存在較嚴重的消極依法治校問題

學校等教育機構在辦學過程中打著“守法”幌子而行違法之事、為逃避責任而鉆著法律空子、不求有功但求無過的消極辦學等行為普遍存在。《 中華人民共和國義務教育法 》第二十四條規定：“學校應當建立、健全安全制度和應急機制，對學生進行安全教育，加強管理，及時消除隱患，預防發生事故。”對此，有一些學校由于害怕承擔意外事故造成的風險，取消了大量正常的教育教學活動，在平時的教育管理工作中，也盡可能地推卸責任，如“不準早到校的學生進入學校”“學生課間休息時除了上廁所和喝水，不準出教室”“男女生在校期間必須保持44厘米的距離”等。

3．消極守法、護法現象還比較普遍

教師、家長等以消極態度對待依法治教方略，不遵守教育法律法規的情況還比較普遍。《 中華人民共和國教師法 》第八條規定：“制止有害于學生的行為或者其他侵犯學生合法權益的行為，批評和抵制有害于學生健康成長的現象。”但在我國卻出現了“學生上課打架導致一人死亡，授課教師則在講臺上充當看客”的奇聞。“教師體罰學生”“家長到學校打老師”“社會組織影響學校正常教學秩序”的現象更是屢見不鮮。

4．司法難以介入教育事業

用司法手段來解決教育法律問題和糾紛是依法治教的關鍵環節，但事實上用司法手段來解決教育法律問題卻始終是個難題。一方面，學生（家長）、教師在遭到不法侵害或與教育行政部門發生利益沖突時，往往不知、不愿或不敢運用司法手段來維護自己的合法權益，“避訟”現象十分普遍。另一方面，我國的民事司法制度、行政司法制度還不夠完善，很多教育法律案件都被排除在受案范圍之外。

5．教育立法倦怠現象突出

教育立法倦怠是指立法部門對需要立的教育法律法規不立或不積極地立，而導致教育立法不到位、教育法律問題無法可依的情況。例如，《 中華人民共和國義務教育法 》于1986年7月1日開始施行，而《中華人民共和國 義務教育法實施細則 》直到1992年才發布；新的《 中華人民共和國義務教育法 》2006年修訂后，與之配套的《 中華人民共和國義務教育法實施細則 》則至今仍未進行修訂，等等。這些都表明，消極依法治教在立法機構和立法過程中仍然存在。

（二）消極依法治教的原因分析

1．教育的重要性仍然未被充分認識

消極依法治教的行為之所以能夠普遍存在，其關鍵原因就是教育的重要性仍被一部分人忽視和質疑。從教育的整體政治地位來看，自改革開放以來，我國的社會發展一直以經濟建設為中心，市場經濟將追求效率和收益的思想植入社會大眾的頭腦中。因此，一方面，由于教育事業的投入較大、利益回饋周期較長，在這樣的社會經濟背景下不知不覺中受到了冷落。同樣，在社會法制建設的過程中，建立健全經濟法律和制度在各項事業法制建設中也處于極為重要的地位，而對教育法制建設相對而言沒有給予應有的關注。另一方面，從教育法律法規的政治地位來看，教育法規的制定和出臺工作由國家教育部承擔。但這種法規屬于部門規章，在整個社會現行法律制度體系中的法律層級相對較低，其法律效力和威懾力與其他法律相比具有很大的差距，難以形成廣泛的強制力。

2．依法治教未被科學理解

這是出現消極依法治教現象的重要原因。雖然我國自1995年進入了全面依法治教的新時期，在教育法制建設方面取得了顯著的進展，但依法治教理念還未完全深入民心，對依法治教的誤讀和片面認識依然存在：將“依法治教”理解為“以罰治教”，認為“依法治教”即是“以罰治教”，或者認為“依法治教”僅僅是政府和法律工作者的任務而不需要全社會的參與，甚至將“依法治教”視作一句毫無實際意義的宣傳口號，等等。[6] 在未能正確理解依法治教內涵的情況下所采取的行為，自然會與依法治教的要求相違背。

3．教育法律法規仍不完備

這是造成消極依法治教現象存在的客觀原因。一些在教育實踐中急需的教育法律法規尚未出臺，使得一些教育問題仍然存在著無法可依、無章可循的局面。此外，已有的教育法律法規還沒有形成完備的體系，教育法律法規用語較為空泛，原則性表述較多，規范性和可操作性不強。[7] 這些都容易導致教育法律關系主體在進行教育工作時，出現消極依法治教的行為。

4．教育法制監督不力

這是消極依法治教現象出現并難以解決的重要因素。一方面，雖然我國教育法律法規中有關監督的法律規定有一些實體性規范，但對于執法程序的規范卻嚴重缺乏。另一方面，對監督內容的規定多為原則性描述，具有很強的抽象性，對于實際操作缺少具體的指導性。此外，在教育法律實施過程中，法定監督范圍過于局限，實施手段力度不足。這就使得消極依法治教的現象很難被直觀界定、教育法律關系主體的各種消極行為得不到制裁，在客觀上縱容了消極依法治教行為的發生和發展。

三、治理消極依法治教的措施

導致消極依法治教現象出現的原因是多方面的，所以糾正的對策也必須是多方面的，但最關鍵的是要堅持“標本兼治，綜合治理，懲防并舉，注重預防”方針。

1．加強教育工作者的法律法規培訓，提升法律水平

要加強對從事教育工作的人員的教育法律與政策的培訓，提升教育工作者的教育道德水平和法律水平，使其真正認識到自己的神圣使命，不計個人名利，積極奉獻，為給國家培養合格的人才而努力奮斗。不能一事當前，先替自己打算，“事不關己，高高掛起”，只要自己無責，不管學生死活。

2．加大對教育法律法規的宣傳力度，普及依法治教理念

治理消極依法治教現象需要全社會的協調行動，因此提高教育法律關系主體對于教育、依法治教和教育法律法規重要性的認識，提升其遵守及執行教育法律法規的能力和水平，是治理消極依法治教現象的關鍵。加大對依法治教和教育法律法規的宣傳力度，不僅僅要加強宣傳的規模和頻率，找準宣傳的最佳方式，更重要的是要保證宣傳的效果，防止形式主義，真正把教育法律法規的知識和依法治教的理念植入廣大民眾的思想、融入社會生活之中。

3．加強教育立法，完善教育法律法規

保證教育立法的嚴密、具體、肯定、明確，增強可行性，盡量減少法律的漏洞。既要保護學生的合法權益和身心健康，又要注意保護校長和教師的合法權益，保護他們的工作積極性。此外，還需要完善我國民事司法制度和行政司法制度，加強對教育領域案件的司法介入，增強教育法律法規的強制力。

4．提高教育行政部門依法行政和學校依法治校的水平

消極依法治教現象在很大程度上表現為教育行政部門的消極依法行政和學校等教育機構的消極依法治校。因此，提高教育行政部門的依法行政和學校的依法治校水平對治理消極依法治教現象有著重要的作用。

【注：本文系遼寧省教育科學“十一五”規劃2009年度立項課題“新義務教育法實施中存在的問題及對策研究”成果，項目編號：JG09DA0140。 】

（作者單位：沈陽師范大學教育科學學院，遼寧 沈陽，110034）

參考文獻：

［1］福建南平實驗小學發生重大兇殺案．［EB/OL］．http：//news.sohu.com/s2010/fujianxiongshaan．

［2］學生未扎頭發遭拒考跳湖自殺 被告教師庭審現場集體鼓掌．［EB/OL］．http：//www.mala.cn/thread-391014-1-1.html，2006-07-03．

［3］荒唐的“遲到包月”．［EB/OL］．http：//www.qqwwr.com/staticpages/20100419/qqwwr4bcc3731-474817.shtml，2010-

04-19．

［4］黃才華．依法治教概論［M］．北京：教育科學出版社，2002．

［5］張維平．依法治教發展歷程的回顧與展望［J］．中國教育法制評論，2004．

［6］林雪卿．談依法治教中存在的幾種片面認識［J］．廈門教育學院學報，2002（4）．

［7］顧明遠，石中英．國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）解讀［M］．北京：北京師范大學出版社，2010．