加快城鎮化進程需完善農村宅基地置換立法

摘要：城鎮化是經濟社會發展的客觀趨勢。當前加快城鎮化進程對于中國經濟結構調整，擴大內需，帶動區域協調發展，解決三農問題都具有重要的戰略意義。中國一些地方正在探索的農村宅基地置換改革，正是加快城鎮化進程的有效途徑，但在實踐中卻面臨許多法律瓶頸，亟須給予完善。為此，重點談了四個問題：一是中國現行農村宅基地制度的弊端；二是中國農村宅基地置換的實踐探索；三是農村宅基地置換面臨的法律瓶頸；四是農村宅基地置換的立法思路。

關鍵詞：城鎮化；宅基地置換；立法

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）33-0038-02

城鎮化是經濟社會發展的客觀趨勢，城鎮化水平是一個國家工業化、現代化的重要標志。當前和今后相當長一段時間，中國城鎮化將處于快速發展階段，加快城鎮化進程對于中國經濟結構調整，擴大內需，帶動區域協調發展，解決三農問題都具有重要的戰略意義。中國一些地方正在探索的農村宅基地置換改革，正是加快城鎮化進程的有效途徑，但在實踐中卻面臨許多法律瓶頸，亟須給予完善。

一、中國現行農村宅基地制度的弊端

中國現行的農村宅基地制度是歷史的產物，建國以來，經歷了三個階段的演變。從土地改革到社會主義改造時期，農民對宅基地擁有絕對的所有權，對其自由處分沒有禁止性規定。高級農業合作社時期，宅基地所有權收歸集體所有，農民只對宅基地享有使有權，并且不能出租、買賣等。家庭聯產承包責任制推行后，依據《土地管理法》規定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”，特定村民申請取得宅基地后只可自己建房，不可將其出賣、轉讓，也不可以抵押，但允許宅基地使用權人對地上建筑物進行出租、出賣的處分，農民出租、出賣房屋后，再申請宅基地的，不予批準。

農村宅基地制度在特定的時期具有一定的積極意義，但隨著時間的推移，出現了或因制度本身帶來的，或因環境變化所造成的一系列問題。由于宅基地的審批劃撥權為鄉（鎮）及村干部所操縱，越權劃撥，以權謀私的現象嚴重；一戶多宅”與“幾戶一宅”現象并存；亂占地建房、多占地建房的現象盛行；“空心村”現象突出，舊宅基地的收回及其具體規范沒有法律明確規定等。這種狀況已不符合市場經濟體制的要求，不適應農村產業結構調整和農村人口消長變化的趨勢，已經制約了農民生活改善，農村經濟發展，阻礙了中國城鎮化進程。隨著中國工業化、城鎮化進程的進一步加速，農村原有的發展模式和規劃建設越來越不適合新形勢的要求。

二、中國農村宅基地置換的實踐探索

近年來，中國許多地方都在積極推進“宅基地換房”的試點工作，希望以此為突破口，推動農村人口向城鎮集中，破解中國工業和城市建設用地的瓶頸，推進城鎮化和城鄉經濟社會一體化進程。所謂“宅基地置換”就是在國家現行政策框架內，以合法、自愿為前提，以堅持承包責任制不變，可耕種土地不減為原則，農民按照規定的置換標準以其宅基地換取小城鎮的一套住房，遷入小城鎮集中居住，將原村莊建設用地用于復耕、工業用地等用途。通過農村宅基地置換，推進農村人口向居民點和小城鎮集中，實現人口、資源、產業、金融服務等要素的聚集，對發展現代農業，推動農村的城鎮化和工業化進程提供規模化的要素支持。農村的城鎮化、工業化和農業現代化是和規模化的生產要素，包括人口、土地、市場、服務等相聯系的，沒有這些要素的聚集，很難實現農村的“三化”協調發展。宅基地換房后，置換部分村莊，還原耕地，實現土地連片耕作，采用大機器作業，科學種植，真正實現農村的工業化。居民集中居住，可以共享基礎設施和公共服務，在勞動力、信息、物流、交通、通訊等方面獲得獨特優勢，能夠發揮公共產品和服務的規模經濟價值，推進農產品加工企業集中，在培育拉長產業鏈的基礎上形成農業產業集群，同時，帶動當地服務業的跟進，解決農村剩余勞動力的就業。

三、農村宅基地置換面臨的法律瓶頸

世界各國的城鎮化模式都各有差異，中國要堅持走中國特色城鎮化道路，促進城鎮化和新農村建設良性互動。中國的城鎮化要把重點放在加強中小城市和小城鎮發展上，在積極穩妥推進城鎮化同時，更應該注重提升城鎮發展質量和水平。目前，中國的城鎮化率以每年1%左右的速度快速增長，現已超過50%，但與發達國家80%的城市化率相比還有很大的差距。今后制約城鎮化發展的一個核心問題，是對農村宅基地和村莊整理后節約的土地的產權歸屬和使用方向的明確。而正是這一問題對中國當前的農村宅基地換房提出了緊迫的法律規范要求。

現實中，農村宅基地轉讓出租的法律法規盡管還未最終出臺，但農民的私下交易已較為普遍，并自發形成了一個宅基地流轉的地下市場。尤其引人矚目的是，天津、重慶、成都等綜合改革配套試驗區的農村宅基地置換的范圍不斷擴大，北京郊區也在進行以“農民上樓置換宅基地用于商業開發和農業產業化”為操作路徑的探索性改革，其具體做法是，試點范圍內的農村居民的宅基地統一拆遷，然后將這些農村居民遷入這片宅基地上興建的樓房。這樣，由平房改為樓房，就有一大部分的原有宅基地被置換出來，然后將這些土地用于商業開發、農業產業化開發等。

但在農村宅基地置換的試點中，遇到了許多法律難題，其中最主要的是牽涉兩個“權屬”問題：一是“農民上樓”的房產權屬；二是置換出的土地的最終權屬。其中最為關鍵的是第一個權屬。宅基地換房是在自愿的基礎上雙方必須有對等的權利屬性，可是按照中國的法律，如《土地法》規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”。既然是集體所有，農民就沒有所有權，只有使用權。對只有使用權的集體土地，作為農民是不能擅自買賣和轉讓的。而北京、天津、重慶、成都等地的宅基地置換做法正因相關的法律缺失使“農民上樓”的房產屬性難以明確。農民所置換宅基地獲得的“新房”是否具有產權以及具有哪種產權，目前并無法規可循，如果遵循現行的規章不做突破，這些房產充其量仍屬“宅基地”上的“地上建筑”，按照“房隨地走”的一般原則，現行宅基地不能流轉，這些樓房也就不能流轉，更不具備獲得城鎮住房產權的資格。而且，由宅基地換房后，新的住房用地可能由原來的無期限變成有期限。目前中國相關法律都沒有規定農村宅基地使用權的期限問題。根據相關法律，除特殊情況外，村民可以無限期地使用宅基地。如果不通過立法確認農民通過宅基地換房所得小城鎮住房包括附著于其下的土地使用權的期限，那么農民宅基地換房的“置換”權利就是不對等的，這違背了宅基地換房的基本原則。

而對于宅基地換房所置換出的土地，許多地方的做法是，對原村莊建設用地進行復耕，節約下來的土地整合后再通過招標、拍賣、掛牌等方式出售，用土地收益彌補小城鎮建設資金缺口。宅基地是集體土地，根據《土地管理法》和《物權法》規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。而要想使置換出的宅基地出售具有合法性，必須經過合法的征用，使其變為國有土地后才能出售，可是從宅基地換房的實際操作過程來看，“征用”在政策層面上并沒有體現出來。因此，“宅基地換房”后置換出的土地的最終權利屬性有待法律明確。

在現行的法律框架下，農民如何拿只有使用權的農村住宅換取“小城鎮的一套住宅”？如果不是政府的行為，完全靠市場，這種交換幾乎是不可能發生的。正是由于這些法規的限制阻礙了農村宅基地的流轉。這些法規條文的出臺在當時可能有很大的積極意義。那時農民流動性不大，農村的宅基地空置現象還不明顯，可是隨著改革開放三十多年的發展，農村發生了巨大的變化，許多農民流向城市，宅基地處于閑置、空巢的情況隨處可見，農村住宅剩余浪費嚴重。

宅基地置換不僅可以節約耕地，增加耕地面積，還可以使農民從置換中把閑置的資產盤活，獲得遷入城市的生活資金。目前，許多地方對農村宅基地改革的探索已經觸及法律法規政策的邊緣，如果不對法律法規政策進行與時俱進的調整，就可能阻礙改革的進一步推進。因此，從各地試行農村宅基地置換的實踐來看，順利推進城鎮化建設需要盡快完善農村宅基地置換的相關立法。

四、農村宅基地置換的立法思路

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中指出，“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。農村宅基地和村莊整理所節約的土地，首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的必須符合土地利用規劃，納入年度建設用地計劃，并優先滿足集體建設用地。”《決定》給農村宅基地置換立法提供了總體思路。

2000年6月13日中共中央、國務院《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》和2004年10月21日《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》以及隨后國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》等文件，明確了宅基地流轉要堅持“依法、自愿、有償”原則，城鎮化要堅持“規劃先行、政策引導、村民自愿、多元投入”的原則，要突出農民的主體地位，注重市場化的取向。這些規定雖然在許多具體環節留下了執行空白，但為農村宅基地置換立法確立了基本原則和精神。

農村宅基地置換立法還需創新傳統的立法理念，超越將宅基地的保障功能與社會穩定問題捆綁思考，超越將農村住房的權屬限制與耕地保護問題捆綁思考的觀念，從法律上落實和保障農民對宅基地的永久性用益物權，賦予農民宅基地及其房屋所有人以完整的物權，建立與城市房地產相銜接的農村宅基地使用權制度與住房制度；超越簡單的人口學意義上的城鎮化觀念，將農村宅基地置換立法看作是一個完整的法律體系的構建，將農民的身份向市民轉化與宅基地的置換同步，將農民住所的城鎮化與人的城鎮化結合，從法律上完善戶籍制度、社會保障制度以及教育、衛生、醫療等公共服務制度對新市民的城鎮化覆蓋。

[責任編輯 劉嬌嬌]