民族地區推進經濟結構調整、加快經濟發展方式轉變的政策思路

摘要：在過去很長時期內，新疆經濟發展主要依靠資源轉換型經濟發展方式，追求GDP的粗放型增長即以經濟增長速度為唯一目標，而對經濟效益、社會效益和生態環境重視不夠，經濟結構也非常不合理。由于經濟增長對自然資源初級開發的過度依賴，新疆傳統粗放型經濟發展方式面臨著越來越大的挑戰。2010年自治區黨委、政府把推進經濟結構調整和加快經濟發展方式轉變作為工作的重點。調整經濟結構既是轉變經濟發展方式、實現新疆經濟社會跨越式發展的前提，也是調整收入分配結構、構建“和諧新疆”的基礎。通過分析新疆經濟結構存在的問題及原因，探討推進經濟結構調整、加快經濟發展方式轉變的政策思路。

關鍵詞：民族地區；經濟結構調整；經濟發展方式；轉變；新疆

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）33-0153-04

2010年是新疆現代發展史上具有重要意義的一年，中共中央召開了第一次新疆工作會議，新疆經濟社會跨越式發展將開啟新的歷史篇章。自治區黨委、政府把加快經濟結構調整，轉變經濟發展方式作為工作的重點。如何加快經濟結構調整，探索形成新的經濟發展方式，是決定新疆能否實現跨越式發展的關鍵。

一、問題的提出

新疆維吾爾自治區位于祖國西北部，地處亞歐大陸腹地，面積166.49 萬平方公里，占中國陸地面積的1/6 多。2010年新疆總人口有2 181.58 萬，占全國的1.63%。新疆現有耕地面積412.46萬公頃，占到全國總耕地面積的3.39%；可利用草場面積7.2 億畝，是全國五大牧區之一。新疆日照時數較長，僅次于西藏，居全國第二位，十分有利于農作物的生長，溫帶地區的糧食和經濟作物在新疆都可以種植，是全國著名的特色農產品生產基地。新疆礦產資源種類全、儲量大，開發前景廣闊。目前全國發現的礦產有138 種，在新疆已經探明儲量的有83 種，保有儲量居前十位的有41種。據全國第二次油氣資源勘測，新疆石油預測資源量208.6 億噸，占全國陸上石油資源量30%；天然氣預測資源量10.3 萬億立方米，占全國陸上天然氣資源量34%。煤炭預測儲量2.19 萬億噸，占全國預測儲量40%。新疆是中國面積最大、陸地邊境線最長、交界鄰國最多的省區。中國2.2 萬公里的陸地邊境線中，新疆占了5 600 公里；中國14個陸上鄰國中有8個與新疆接壤；全國60個陸地邊境口岸中，有17個在新疆。新疆作為邊疆多民族地區，占有特殊的資源和地緣優勢，是中國戰略資源基地、向西開放的橋頭堡和重要門戶。憑借得天獨厚的水土光熱資源和豐富的礦產資源，新疆在優勢資源轉換戰略支持下，通過開發各種自然資源有效推動了工農業生產發展和地區經濟增長。2010 年，新疆生產總值達到5 437.47億元，其中第一產業增加值由1978 年的13.97 億元增加到2010年的1 078.63億元，工業增加值由1978 年的14.48 億元增加到2010 年的2 161.39 億元，三次產業結構比例從1978 年的35.8∶47∶17.2發展為2010 年的19.8∶47.7∶32.5。目前，新疆已經成為中國的棉花、糧食、特色林果、畜產品四大農產品基地，石油、天然氣產量分別居全國第二位和第一位。盡管新疆資源轉換型經濟發展很快，但是由于經濟增長對自然資源初級開發的過度依賴，新疆傳統粗放型經濟發展方式面臨著越來越大的挑戰。

二、當前新疆經濟結構面臨的突出問題

（一）產業結構層次低，產業關聯度不高，波及效應差

新疆產業結構不合理，產業結構層次低，產品品種、質量不能適應人民生活水平提高的需求，產品競爭力不強、消耗大、附加值低的產業比重高，規模效益不高；產業關聯度和波及效應低，第三產業發展滯后。2010年新疆第一產業比例比1978年下降16個百分點，第二產業比例上升0.7個百分點，第三產業比例上升15.3個百分點；與2010年的全國三次產業的比例10.1∶46.8∶43.1相比，第一、第二產業分別高于9.7個百分點和0.9個百分點，第三產業低于10.6個百分點；2010年新疆三次產業從業人員的比例為48.97∶14.84∶36.19，同全國三次產業從業人員比例36.7∶28.7∶34.6相比較，第一產業就業人數高12.27個百分點，第二產業低13.86個百分點，第三產業高1.59個百分點。從中可以看出新疆農業占比偏高，工業中勞動密集型產業發展不足，對勞動力吸納能力差。

（二）輕重工業失衡，工業經濟整體效益偏低

21世紀以來，新疆加快實施“優勢資源轉換”戰略，新疆工業經濟對以石油、天然氣、煤炭開采為主的重工業的依賴性進一步增強。從工業總產值、年平均從業人數和利潤總額等指標上看，2010年新疆重工業所占的比重均高出全國平均水平；與此相反，輕工業的以上三項指標則大大低于全國平均水平。新疆重工業迅速發展，促進了一批資金和技術密集性的大型企業快速增長，2010年新疆大型企業產值、就業和利潤三個指標的比重均高出全國平均水平?？梢哉f在企業的規模結構上，新疆的大型企業處于絕對優勢。

新疆越來越“重”的工業結構和越來越“大”的企業規模結構，盡管標志著工業化水平逐漸提高，但與新疆整體落后的經濟社會發展現狀相比，這種工業結構的超前性，給新疆經濟更多帶來的是產值和速度的趕超效應，新疆經濟結構整體效益水平偏低。這一問題長期存在，不利于新疆經濟社會穩定、協調和可持續發展，將會產生以下三個方面的影響：第一，工業經濟發展與資源環境保護的矛盾日益突出。第二，重化工業發展集聚效應不明顯。第三，工業經濟增長的就業效應相對較小。

（三）分配結構與增長動力結構失衡明顯

新疆經濟在分配結構與增長動力方面的結構性問題集中表現為：居民收入占國民收入的比重過低，居民消費增長對新疆生產總值增長的貢獻顯著偏低，新疆生產總值的增長嚴重依賴于投資。

改革開放以來新疆生產總值年均增長10.35%，而城鎮居民年均收入實際增長只有6.2%，農村居民年均收入增長只有6%，居民年均收入增長遠遠滯后于GDP增長。與之相對應，新疆最終消費率由1978年占新疆生產總值的70.7%下降到2010年的52.7%，居民消費占最終消費比重由1978年的81.8%下降到2010年的56.7%，而政府消費占最終消費比重由1978年的18.2%上升到2010年的43.3%；投資率由1978年的47.2%上升到2010年的62%，投資對新疆生產總值增長貢獻率大大超過消費對新疆生產總值增長貢獻率。

（四）所有制結構不合理，成為制約市場經濟發展的體制障礙

從新疆生產總值的構成看，2007年新疆非公有制經濟增加值占新疆生產總值的比重為24％左右，不足全國平均水平一半，而公有制經濟的比重為76%，比全國平均水平高出1倍以上。從城鎮從業人員的分布狀況看，2008年國有經濟中的從業人員占全部的比重為49.5％，比全國平均水平高出28.2個百分點。公有制經濟占的比重過高，非公有制經濟的比重過低，經濟發展活力不足，調整和優化的重要性和緊迫性甚為突出。

（五）地區經濟結構不合理，生產力布局、產業發展不平衡，地區差距大

各地州三次產業結構與全疆三次產業結構平均水平的偏離度較大。2010年全疆15個地州市中一產比重高出全疆一產比重的地州市有9個，占全疆地州市總數的60％。二產比重高出全疆二產比重的地州市有4個，占全疆地州市總數的27％。

分產業來看，第一產業貢獻率較大的地州是塔城、昌吉、博州、阿克蘇、喀什、和田等6個地州。這些地州第一產業的增加值占地區生產總值的比重均在30％以上。北疆8個地州，南疆5個地州、東疆兩個地州市創造的一產增加值的比重分別為50.8％，44.1％和5.1％，農業生產的發展在南北疆基本平衡。

從第二產業來看，北疆占68.30％，南疆占24.40％，東疆占7.30％。新疆目前工業布局主要集中在沿蘭新鐵路的哈密、吐魯番、烏魯木齊、昌吉、石河子、烏蘇、奎屯、克拉瑪依一線。這一區域土地面積占全疆的20％多，但卻集中了全疆75％以上的工業，而占全疆土地面積64％，占全疆總人口47％的南疆地區工業的分布不足全疆的6％。從中可以看出，地區生產力布局和產業結構的不合理，產業分布不均衡，嚴重制約著地區產業結構的提升、經濟的協調發展和經濟效益的提高。

（六）城鄉結構不合理，城鄉、工農差距較大，城鄉分割嚴重

2010年全疆城市共有21個，其中地級市兩個，縣級市19個。全疆市鎮人口由1978年的321.4萬人增加到2010年的933.25萬人，增長了1.9倍，占全疆總人口的比重由1978年的26.07％增長到2010年的42.78％，但與全國城鎮化率49.95%相比，低7.17個百分點。

第一，城市發展不平衡，城鎮與人口內部分布不協調。新疆人口的分布，北疆占47.91％，南疆占46.61、東疆約占5.48％，但是從城鎮人口的分布看，北疆城鎮人口占57％，南疆占36％，東疆占7％。城鎮人口比重增加，農村人口比重減少，這是工業化過程的必然趨勢。目前北疆城鎮分布較為密集，大小中心城市已經基本形成。然而廣大南疆地區，除庫爾勒已形成一定的規模，具有工業交通中心的地位和作用外，目前還缺乏實力較強的，可以帶動區域經濟發展的中心城市，阿克蘇、阿圖什、喀什、和田都是本地區范圍的經濟中心，這不僅對改變南疆的貧困面貌有一定的影響，更重要的將影響這些地區的進一步開發建設，只有發揮上述地區中心城市的輻射作用，才能促進南疆廣大地區全面發展。第二，城市規模結構不合理，制約著小城鎮建設的發展。目前全疆建制鎮平均人口僅為1.1萬人/鎮，鎮區非農業人口平均只有3 700人。有的集鎮人口數量則更小，大部分農村小城鎮實際上只是小城鎮的雛形，與規?；l展要求相比還有很大差距，限制了小城鎮的聚集效應和輻射功能的發揮。城鎮規模過小難以形成規模效益，不利于資源的集約利用，基礎設施和公共服務設施建設規模不經濟，致使管理和運營處于低效益和低水平狀態，相當多的小城鎮建設缺少規劃，建設區內部布局不合理，工業、商業、住宅等多功能分區不明確，混雜現象較普遍。部分小城鎮中鄉鎮企業的無序發展造成了嚴重的環境污染和資源浪費，居住在建制鎮和集鎮的小城鎮居民無法真正享受到城市化水平提高所帶來的各種服務，小城鎮的城市化質量處于較低的水平。由于小城鎮基礎設施不配套、功能不完備，限制了產業結構的調整和第二、第三產業的發展，導致就業空間十分狹窄，農牧民富余勞動力就近、就地轉移困難。第三，城鄉結構不合理，城鎮化進程緩慢，二元經濟特征明顯；城鄉居民收入差距較大，大量農村剩余勞動力轉移緩慢，難以促進人口的集聚和小城鎮的發展。2010年新疆城鎮居民人均可支配收入13 644元，而農村居民人均純收入只有4 643元，兩者的比值為2.9∶1，兩者的收入差距過大。新疆經濟基礎薄弱，城市化、工業化發展滯后，第三產業的發展緩慢，吸納非農業人口和農村剩余勞動力的能力差，是城鄉差距擴大，農村居民生活水平和質量提高緩慢的主要原因。

三、推進新疆經濟結構調整、加快經濟發展方式轉變的政策思路

（一）推進新型工業化道路進程中，需要對經濟結構進行戰略性調整

新疆目前正處于經濟社會發展轉型時期，新型工業化道路需要通過“三個轉向”，對現有經濟結構進行戰略性調整： 即從“增長優先”轉向“就業優先”，以克服日益增大的勞動就業壓力；從追求“大企業大集團戰略”轉向“大中小企業聚集發展戰略”，以優化企業的組織規模結構；從“輕重失調”的工業經濟結構，轉向“二三產業協調發展”，實現資本和技術資源有效結合，形成經濟社會可持續發展的格局。目前，新疆勞動力資源豐富，勞動密集型的傳統工業仍有很大發展空間，新疆在培育資本和技術密集型“大企業大集團”發展的同時，需要優化企業的規模結構，鼓勵中小型企業的創辦和發育，逐漸培育起圍繞大企業的地方性配套企業。大型企業與中小型企業、資本技術型企業與勞動密集型企業協調發展，能夠促進新疆各地產業集群的壯大和工業園區的發展，在提高新疆產業整體競爭力和效益的同時，增強工業化對城鄉勞動力的吸納能力，有效緩解城鄉就業壓力。新疆應當大力扶持生產性服務業，加快發展科技研發、現代金融、物流信息等行業，為新疆工業經濟跨越式發展提供全方位服務。發展生活性服務業即能夠方便群眾生活，更能夠有效解決城鄉就業問題，應當通過一系列相關稅收、工商、信貸、培訓配套措施，促進商貿服務、社區服務、住宅產業、中介服務等生活性服務業發展。發揮新疆沿邊開放優勢，需要在烏魯木齊、喀什、霍爾果斯、阿拉山口等重點地區建設一批起點高、規模大、輻射強，集運輸、倉儲、包裝、流通加工、配送等功能一體的物流基地或物流中心，使新疆真正成為中國向西開放的橋頭堡。

（二）加快城鎮化進程，改善城鄉結構

重點加快農村小城鎮建設步伐。當前新疆小城鎮規模小、布局分散，基礎設施落后，二、三產業不發達，輻射力不強，集聚效應不佳。今后，農村小城鎮的建設，要堅持重點突破，發揮優勢，統一規劃，合理布局的方針。實行“人口向城鎮集中，鄉鎮企業向小區集中，土地向種田能手集中”的戰略，抓一些有帶動作用的地區，使其在新疆率先實現農業現代化、農村城鎮化、城鄉一體化，帶動全疆農村城鎮化建設。要以現有小城鎮為基礎，在擴大規模、增強集散作用、強化輻射能力上下工夫。把重點放在縣城的一些基礎好、發展潛力大、帶動面廣的中心建制鎮上，重點支持，重點發展，把縣城建設好，增強其輻射作用，使之成為布局合理、規劃科學、設施配套、功能齊全、環境優美，具有地方特色的現代化的小城鎮。通過縣城和鎮的帶動效應，擴散區域面，進而形成以區域中心城市為依托，以縣城為龍頭，建制鎮為結合點，集鎮為網絡的農村小城鎮體系。采取適度集中的原則，逐步加快農牧團場的城鎮建設。

（三）鼓勵人才和資金進入，推進所有制結構的戰略性調整，承接產業轉移

創新高層次人才引進、使用、激勵和服務保障機制，積極為高層次人才搭建創新創業平臺。推動人才合理流動，實行來去自由的政策，吸引東部沿海地區和海外高層次人才根據本人意愿在新疆地區落戶。進一步消除人才流動中的城鄉、區域、部門、行業、身份、所有制等限制，疏通公有制與非公有制組織之間、不同地區之間的人才流動渠道。加強對人才流動的宏觀調控，采取有效措施，引導人才向基層和艱苦地區等社會最需要的地方流動，鼓勵人才安心基層工作。

在市場經濟前提下，政府的角色主要在提供政策誘導和改善基礎設施，以方便要素流動；而資源和要素的配置，則主要由市場來決定。新疆只有著力改善投資環境，以優惠的政策，才能有效吸引投資。

新疆地方政府應制定相關政策吸引東部沿海的資金技術，堅持司法公正，保護外地投資者的利益。對各種所有制經濟的發展必須做到一視同仁，使非公有制經濟在稅收、金融、市場準入等方面享受平等待遇，要加強對非公有制經濟發展的宏觀引導，把非公有制經濟發展納入國民經濟發展計劃，為非公有制經濟提供產業政策、市場信息、技術咨詢等方面的服務，及時協調解決生產經營中的困難和問題，為非公有制經濟的發展營造良好的發展環境。要積極鼓勵個體、私營企業參與國有企業的改制改組，形成多種經濟成分共同發展的局面。

（四）加強勞動力素質教育，為產業轉移提供人力基礎

根據新型工業化建設、支柱產業、特色產業發展和技能勞動者成才的需要，把職業培訓作為促進城鄉勞動者就業的重要手段和長效措施。適應自治區實施優勢資源轉換戰略、新型工業化建設和積極發展服務業及加強基礎設施建設的要求，以促進就業為目的，加大職業培訓力度。推動職業培訓機構與企業聯合，建立校企合作技能人才培養制度，以技能人才培養為重點，全面推動職業培訓，整體提高勞動者素質，努力建設一支技能優良、專業齊全、梯次合理的技能人才隊伍，提高勞動者的職業技能、創業能力，為承接產業轉移提供必要的人力資源和智力支持。

加強對企業工資分配的宏觀調控，保持企業職工工資水平合理增長。繼續推進企業工資決定機制的轉變，使工資集體協商成為決定企業工資分配的主要形式。加強預防和解決拖欠工資問題長效機制建設，全面建立健全工資支付監控制度。

（五）擴大對周邊國家開放，形成相互推動良性發展格局

新疆位于祖國西北邊疆，和八個國家接壤，是中國向西開放的重要門戶。在經濟全球化和區域一體化深入發展的今天，進一步加大對外開放力度是加快新疆經濟社會跨越式發展的必然要求，也是進一步拓展中國經濟發展空間，促進東中西部互動、形成全方位對外開放格局的戰略選擇。

要著力構筑向西開放的新格局。抓緊制定到中亞地區開拓市場、資源的總體規劃和扶持政策，大力發展面向中亞的外向型產業，重點發展輕紡、機電、建材和優勢特色農產品出口。鼓勵新疆有實力的企業到周邊國家投資辦廠，對符合條件“走出去”的企業在項目審核、貸款額度、通關便利等方面給予政策支持；積極探索礦產資源合作開發的多種方式，加強與周邊國家的經濟技術合作，建立國家能源資源陸上通道；擴大商貿、旅游等服務業的對外開放與合作。

要采取多種形式，積極吸收內地資金、技術和人才參與新疆經濟社會發展；引導內地企業在新疆口岸參與建設高水平工業園區、現代物流中心和高新技術產業聚集區；支持內地企業依托新疆，發展境外投資、服務貿易、工程承包和勞務輸出，不斷拓展市場發展空間；鼓勵內地企業利用新疆資源優勢，就地發展面向國內外市場的精深加工。各地一定要樹立合作雙贏的意識，破除狹隘地域觀念，嚴格依法辦事，為境內外投資者創造良好的投資環境。

要加快相應的基礎設施建設，為對外開放創造良好的環境。加快口岸基礎設施和生活設施建設，完善現有口岸的公路、鐵路、航空通達條件和功能，提高通關能力；進一步完善邊境貿易政策，依托口岸大力規范和發展邊境貿易、旅游購物和邊民互市，促進邊境貿易的穩定發展，活躍邊境地區經濟。

（六）處理好可持續發展與保護資源、環境的關系

新疆的跨越式發展之路是加速發展方式轉變、不斷調整經濟結構，是惠及民生、改善民生的發展，是環保優先、生態立區的發展，是轉變發展觀念、創新發展模式，始終在科學發展的軌道上推進的跨越式發展。

在環境保護與發展方面，一是要走新型工業化道路，提高經濟發展起點和運行水平，縮短或避免粗放型增長和以犧牲環境為代價的發展，絕不走“先污染、后治理”、“先破壞、后補償”的老路。二是要善于運用環境功能區劃的成果，充分挖掘環境潛力，用好用足環境容量，建設符合環境質量標準要求的工業項目和工業開發區，以滿足經濟增長的需求。三是要把經濟發展與治污、治沙、治水、治土等環境建設結合起來考慮，積極探索循環型經濟發展道路，實現經濟與環境的“雙贏”。

（七）遵循“比較優勢”原則，培育新的經濟增長點

當今發展中國家和落后地區選擇、培育競爭產業普遍遵循“比較優勢”的原則。選擇新的經濟增長點，也應該遵循比較優勢原則，即：一個產業能否作為新的經濟增長點加以培育和扶持，關鍵看它在國內外市場競爭中是否具備比較優勢。所謂市場經濟中的“競爭力”，其實就是企業的這樣一種能力：它能以較別人更低的成本，生產出同種質量產品，或者以同樣成本，生產出比別人更好、性能更優、服務更周到的產品。

新疆可以充分利用以下幾種特有的“相對優勢”：第一，資源的比較優勢。自然資源豐富是新疆的比較優勢，廉價的勞動力，也是新疆的比較優勢，因為廉價的勞動力同樣可以使產品的總成本降低而具有競爭力。第二，“后發優勢”。因為“落后”，從而可以學習別人已經積累起來的知識、技術、管理與市場經驗，可以走捷徑以縮短距離，同時，后來居上也有追趕的動機和目標。第三，“本土市場優勢”。新疆企業熟悉疆內市場上的語言、文化、歷史傳統、人際關系，落后地區加快發展，最終目的是要在技術、資本、人才、體制等方面與發達地區競爭。但在現階段，新疆還只能依靠廉價勞動力、自然資源和地方特色這三個較為“低級”的發展要素，這些可以說是新疆的“現實競爭力”。

發展經濟學中有一個重要概念是“適當的技術”其含義主要是：對于一個地區來說：并不是技術越“高新”越好。一個地區在一定的發展階段，由其生產要素、資源稟賦結構和各方面條件所決定，只有某些技術和某些技術構成的產業，是具有競爭力的。

隨著技術變革的日新月異，技術進步對產業結構調整的影響起著越來越重要的作用。目前，國內許多地區都把高新技術產業作為發展的重點產業，但一些地區卻往往忽略了這些產業是否符合本地區的實際情況和比較優勢。事實上，區域經濟發展和產業結構優化的核心是充分發揮本地的比較優勢，突出地方特色。一個地區主導產業的制定如果不能立足本地的實際情況并發揮其比較優勢，就不可能起到帶動相關產業和整體經濟發展的主導作用。在新疆，由于缺乏高新技術人才和雄厚資金，因此選擇和培育新的經濟增長點，必須從新疆的客觀實際出發，遵循適當技術原則，與新疆發展水平相適應。

參考文獻：

[1] 李抒望.努力提高轉變經濟發展方式的能力[J].北京支部生活，2011，（1）.

[2] 黃泰巖.創新破解難題的重要視角——評《中國經濟結構調整和發展方式轉變》[J].出版廣角，2010，（10）.

[3] 吳光玲.關于加快轉變經濟發展方式的幾點思考[J].福建理論學習，2010，（7）.

[4] 李抒望.努力提高轉變經濟發展方式的能力——學習十七屆五中全會《建議》幾點認識[J].企業與文化，2010，（6）.

[5] 劉聚梅，吳麗霞.刻不容緩的戰略抉擇——轉變經濟發展方式[J].中共石家莊市委黨校學報，2010，（4）.

[責任編輯 陳鳳雪]