遼寧城鎮化發展思路選擇

摘要：城鎮化發展將成為遼寧“十二五”期間經濟增長的主要動力。土地城鎮化速度快于人口城鎮化、城市公共服務需求與供給之間的緊張沖突、城市建設方式不集約等是目前遼寧城鎮化建設中不容忽視的問題。因此政府要在增強城市集聚功能、建立均等公共服務水平、建立穩定融資機制等方面發揮其應有的作用，走城鄉統籌的城鎮化道路。

關鍵詞：城鎮化；城市集聚功能；城鄉統籌；遼寧

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）33-0172-02

遼寧城鎮化水平由1978年的36.6%提高到2010年的62.2%，年均提高1.67個百分點?！笆濉逼陂g遼寧城鎮化將進入一個加速發展期，成為增長的主要動力。城鎮化在快速發展的同時，也引發一些不容忽視的問題，如土地城鎮化速度快于人口城鎮化、城市公共服務需求與供給之間的緊張沖突、城市間不合理競爭帶來重復建設等等。城鎮化的本質不是城鎮化水平高低，而是城鄉基本公共服務均等化。認清城鎮化進程中存在的問題，明確未來城鎮化發展思路，是城鎮化健康發展的重要保證。

一、遼寧城鎮化發展特點

1．城鄉關系有所改善，但城鄉差距仍然很大

“十一五”期間隨著統籌城鄉發展戰略提出，長期城鄉隔離的二元結構有所改變，過去在一定程度上被壓抑的城鎮化潛能得到釋放。但由于受二元經濟結構、城鄉長期分割政策的影響，國家以及地方財政在提供公共產品的支出方面存在著城鄉間嚴重不均的現象，農村居民收入和公共服務水平遠遠落后于城鎮的狀況沒有得到根本性改變。2010年，城鄉人均收入的絕對差額已經達到了10 804元，城鄉收入比達到了2.5∶1，財政對農業支出的比例由1980年的14.4%，下降到2008年的6.9%。這種公共物品提供的不足，不僅造成城鄉基礎設施建設的差距，而且在教育、衛生、社會保障方面等社會事業方面也產生了較大的差距。

2.城市空間快速拓展，老城區注重內涵發展提高吸納力，新城區承接主要新增人口

城市的拓展主要有兩種模式：一是提高中心城市的密度，實現中心城市極化，二是建設新城拓展城市原有規模。始于本世紀初的遼寧各地新城建設拉開了中心城市的發展空間。本輪的新城建設多與近年啟動建設的各類經濟開發區或重點產業園直接依托或相關聯，使開發區的建設從單一的產業主題概念變為產業、城建綜合主題概念，從而成為城鄉統籌發展的重要平臺和載體。

3.縣域經濟快速發展，但縣域城鎮化率仍較低

“十一五”時期是遼寧縣域經濟快速發展的時期，2010年，全省44個縣生產總值達到8 300億元，近占全省半壁江山。各縣市通過重點工業園區的建設推進縣域工業向規?；图s化方向發展。但是資金、技術、人才等生產要素供給都集中在城市，使得遼寧縣域經濟發展動力和發展環境都小于城市，這些決定了小城鎮承接農村剩余勞動力的局限性。遼寧設市城市占48.4%，小城鎮占12.8%，農村占38.8%，全省包括縣城在內的610個建制鎮建成區人口只有540萬，僅占全省人口的12.8%，縣城人口增長速度緩慢。

二、遼寧城鎮化發展面臨主要問題

1.農村剩余勞動力與有限的城鎮吸納力是遼寧城鎮化的基本矛盾

打工農民進入城市就業，并不能轉為城市居民，其住房、教育和社保無著落；與此同時，越來越多的城郊農民轉為城市居民后，沒有相應的就業崗位和可靠的社會保障，這些人都不是實質意義的城市居民。城鎮化的完整含義，不僅是土地被城鎮化，不僅僅是人們到城市就業，而且人要能夠在城市定居，在城市享有他應該享有的一切，因此要解決農村剩余勞動力問題必須通過城鄉統籌基礎上的城鎮化道路使農民成為真正的市民才是根本。

2.固定資產投資仍是推動城鎮建設的主要方式，城市建設要考慮金融風險和財政風險

從現在的城市基礎設施資金來源看，絕大部分是地方政府投資，城市的擴張和發展仍主要依靠固定資產投資推動，而且這個趨勢在持續加速。而城鎮基礎設施建設公共投資效率不高，大廣場、大學城等造成城市空間利用率低，一些地區不考慮自身的經濟發展水平和財力，盲目地推進城鎮化，土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度，城鎮化水平超規模、超水平和超財力發展，不僅大量浪費資源，也為地方經濟的長期發展帶來包袱和隱患。大規模的新城建設過程中，新城區與老城區的開發建設也存在一些沖突，除了在基礎設施建設上搶奪投資外，有些城市新城區與老城區的信息通訊、公交線路、供水、供電、供氣等已建成基礎設施建設不能很好銜接，無法實現資源共享，造成資源浪費。大規模的基礎設施之后是否會有相應的產業支撐和人才支撐是城市建設成敗的關鍵，因此政府投資要考慮相應的投資風險。

3.遼寧城市集聚功能發揮作用有限，城市發展不集約

城鎮化是產業集聚和人口集中的內核，空間集中化進程是以城市為中心展開的。遼寧城市的集聚功能作用沒有充分發揮，從目前遼寧省城市建成區人口密度看，2010年全省平均為1 814人，其中人口密度較大的城市，如沈陽3 177 人/平方公里，大連2 450人/平方公里，但是與北京、上海相比也還是較低，特別是一些中等城市發展還有很大空間；從經濟密度看，遼寧很多城市經濟密度也較低，2010年沈陽市的經濟密度為 12.2億元/平方公里，大連的經濟密度為13.2 億元/平方公里，沈陽、大連的經濟密度僅為上海的一半，阜新、葫蘆島的經濟密度更低，城市發展極為不經濟，政策在促進企業和人口地域集聚效應方面發揮作用有限。

三、遼寧城鎮化發展思路

城鎮化更多的是市場機制配置資源的結果，但城鎮化過程并不必然是一個城鄉之間在收入、教育、社會保障等公共服務等方面均衡發展的過程。 因此政府要在創造市場準入、要素流動、建立均等公共服務水平等方面發揮其應有的作用，促進城鎮化健康發展。

1.把城鎮化發展置于城鄉一體化的軌道上，走城鄉統籌的城鎮化道路

轉移農村人口，實現從農村向城市集中與聚集。一是要讓那些已經進入城市、有穩定工作的農民工市民化，在戶籍、教育、醫療、社保、就業、住房等方面逐步享受市民待遇；二是加大現行土地制度改革和創新力度，建立市場化的農村土地流轉制度，要把更多的農民從土地上解放出來，將他們從第一產業轉移到第二產業或者第三產業中去，并在此基礎上，進一步實現人口向城鎮集中。

增加城鎮就業機會，夯實人口城鎮化的產業基礎。遼寧在經濟發展和結構調整的過程中，既要注重發展資本密集、技術密集型產業，也要注重發展吸納就業較多的服務業；既要注重引進和發展大企業、大產業集群，也要注重扶持中小企業和為大企業配套企業的發展，為進入城市的新增人口提供更多的就業機會。

2.建立城鎮化發展資金穩定融資機制，緩解當前城鎮化建設的資金壓力

引入市場機制，建立政府、個人和企業共同投資的多元化投融資機制，要放寬民間投資的準入，為城鎮建設融資拓寬渠道，引導和支持民間資本進入基礎產業、基礎設施、市政公用事業、社會事業、金融服務等領域。

要改變現行的依靠農民的土地、資源和積累支持城鎮化發展的方式，完善土地出讓收入管理制度。應通過改革土地管理制度和完善征地補償制度，使農民更多地分享農業用地轉為非農業用地過程中形成的土地增值收益。讓土地出讓收入更多的用于城鎮化發展過程中社會保障、就業、住房等方面，促進城鎮化的內生增長。

3.新城要實現與老城的功能互補和自我平衡

大規模的城市建設，需要的不僅僅是資金，產業和人才的支撐以及如何平衡和老城的關系都是要考慮的因素。要建成一座成熟的新城，需要劃分不同的建設時期和階段，需要逐步完善相關功能，但最終要努力實現系統結構平衡，以便保持經濟社會的持續發展。這種自我平衡包括人口和就業崗位的平衡；自身功能平衡也就是注重居住、就業、商業、購物、辦公、文化娛樂、休閑、公共設施等方面的平衡協調發展，滿足當地居民的多元化需求，促進當地社會經濟的聚集發展；提供廣泛的不同種類的就業、城市服務，使不同的社會、經濟群體與階層之間達到大致的平衡。如此才能真正分流大城市人口，疏解母城的功能。新城作為母城所在區域發展戰略的一部分，新城既要有自身獨特的功能定位，也要實現與母城的協作分工，共同推進區域的平衡發展。

4.引導人口或企業集聚，增強城市集聚功能

遼寧新城建設必然會對遼寧未來的產業布局和人口積聚產生深遠影響。依托新城、新市鎮的區位優勢和資源優勢，接受大城市轉移出來的成熟產業，開發具有比較優勢的專業化產業，以建設產業園區和發展產業集群為重點，培育支撐新城、新市鎮長遠發展的主導產業和支柱產業；新城、新市鎮和工業園區基礎設施建設要嚴格堅持空間集聚、集約發展的原則，高起點規劃，加大投資密度和開發強度，以經濟發展為基礎，提高新城新市鎮吸納就業人口和居住人口的能力。

根據不同經濟區域的主體功能，統籌考慮經濟布局、就業崗位、人口居住、資源環境，形成合理的城鎮化空間格局，保證城鎮在其自身的環境容量和區域的資源承載力限度之內持續發展。在資源環境承載能力較強、集聚經濟和人口條件較好的區域，可以繼續培育發展若干新的城市群；在資源環境承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好的生態環境脆弱區域，要適度限制城鎮化進程，重點發展好現有的中小城市和鎮。

大城市的集聚效應強，因此要順應城鎮化發展規律，支持和鼓勵大城市發展。包括促進大城市現代服務業的發展，使之成為城市經濟的重要支撐和新的增長點。加強大城市的基礎設施建設，建立和完善城市綜合交通體系、現代通信體系、信息網絡體系和人才儲備體系。把小城鎮納入區域城市體系之中，提高小城市與外部的經濟聯系能力，采取有效措施吸引產業集聚帶動小城鎮的發展。政策還要發揮一種導向作用：慎重發展小城鎮，防止出現空城等浪費土地和資源的現象。