關于“三規合一”的探研

文/徐永躍 大豐市住房和城鄉建設局 江蘇 大豐 224100

關于“三規合一”的探研

文/徐永躍 大豐市住房和城鄉建設局 江蘇 大豐 224100

國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃（簡稱“三規”）被認為是我國空間規劃體系中最重要的三個規劃，長期以來，由于三規在編制目標、主體、內容、任務以及標準等方便的差異導致了分歧和矛盾的產生，影響了規劃職能的發揮。

三規合一；存在問題；有利條件；規劃成果

現相關部門應正確分析原因，充分利用有利條件，明確規劃成果，開展“三規合一”規劃編制工作，為規劃順利實施奠定基礎。

一、分析原因，找準存在問題

1、缺乏統領的戰略引導

根據我國現行法律、法規規定，法定規劃就有20多種，最主要還是國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃，非法定規劃就更多了。從分類上看，有綜合性規劃；有建設計劃性規劃；有控制性規劃；有專項規劃。各個規劃在法理基礎、技術標準、信息手段和審批機制等方面存在差異，導致各部門編制和實施管理過程中缺乏協調。

2、缺乏全面的空間統籌

三規是對同一個城市空間，同一個空間資源進行綜合布局，同時應各有側重，協調統一。國民經濟和社會發展規劃強調目標與指標的確立，城鄉規劃強調空間地域的前瞻性安排，土地利用規劃強調土地資源的實現性保障。

3、缺乏統一的保障機制

土地利用規劃保障機制比較好。注重疏導，通過城鄉增減掛鉤，盤活存量，增加土地規劃空間；通過獨立選址，點供項目解決重點工程用地指標問題；強化督查，通過衛片檢查，土地督察，約談來保證規劃的實施。國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃的實施保障機制不太健全，導致后兩個規劃常跟著土地利用規劃轉。

4、各規劃的時間不一致。（1）基準年不同：由于基準年不一樣，各個規劃的基礎數據就不一致，對規劃的目標、布局、措施都有很大影響。（2）規劃年限不一致：我市國民經濟和社會發展規劃的年限為2011年-2015年；城市總體規劃年限為2014年-2030年；土地利用總體規劃規劃至2020年，時間跨度差異大，導致規劃之間難作比較。

5、分類不協調。三個規劃在產業、用地分類上不協調，如城市規劃中城鄉用地分類為2大類，9中類，14小類；城市建設用地分為8大類，35中類，42小類；土地利用分類分為3個一級類，10個二級類，30多個三級類。

6、規劃布局有差異。由于各個規劃著重點不一致，引起規劃布局上有差異，如在我市城市總體規劃中，開發區有14km 2建設用地，在這14km 2建設用地內符合土地利用規劃的為8.37km 2；港區在城市總體規劃中有14.08km 2建設用地，在這14.08km 2建設用地中符合土地利用總體規劃的為8.4km 2。

7、規劃目標所實施的要求、指標不盡相同。

究其原因，主要是“三規”之間在編制主體、工作目標、空間范疇、技術標準、運作機制等方面存在較大差異。

二、因勢利導，提高編制認識

1、國家政策積極引導

（1）2013年11月十八屆三中全會，通過的若干問題決定，提出“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發控制邊界，落實用途管制”。（2）2013年12月中央城鎮化工作會議，再次提出“建立統一的空間規劃體系，限定城市發展邊界，劃定城市生態紅線，一張藍圖干到底。”（3）2014年3月《國家新型城鎮化規劃（2014-2030）》提出推動有條件地區的國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃等“多規合一”。（4）2014年8月國家發改委、國土部、環保部、住建部《關于開展縣市“多規合一”試點工作的通知》，確定了28個縣市作為試點，開展“多規合一”規劃編制工作。

2、有成功的經驗可借鑒

現在全國有很多省、市開展了“三規合一”規劃編制、管理試點工作，取得豐富的成功經驗，如廣東省的廣州市實現了“一張圖”管理，構建了“一張網信息平臺”。河源市率先實現“三統一、二協調、一平臺”。云浮市實施了“一套規劃、統一平臺、分頭實施”。廈門市以美麗廈門戰略為引導的多規合一，主張一張圖、一個平臺、一張表、一套機制。

3、行政管理內在需要

根據《行政許可法》及相關法律、法規規定，各類規劃都必須進行主動公示，各個建設項目的行政許可都必須做批前、批后公示，并要告知利益關系人權利、行使權利的時間和途徑。一旦全面公示各類規劃，規劃之間的矛盾、不同之處就一目了然，行政機關會處處被動。行政管理部門迫不及待需要統一編制“三個合一”規劃，真正做到“一張圖干到底”。

三、明確成果，有效實施規劃

“三規合一”是以國民經濟和社會發展規劃為依據，加強城鄉規劃與土地利用規劃的銜接，確保“三規”確定的保護性空間、開發邊界、城市規模等重要空間參數的一致。并在統一的空間信息平臺上劃定生態控制線、基本農田控制線、城市邊界控制線和產業區控制線，建立控制線體系，以實現優化城鄉空間布局，有效配置土地資源，促進土地節約集約利用，提高政府效能的目標。

四、多法聯動，推進規劃編制

1、聯合編制“三規合一”規劃。目前“三規合一”規劃工作從上至下還未形成合力，很多地方僅保留在各部門在調研現狀，加強合作的層面上，沒有真正開展編制“三規合一”規劃。要想做好這項工作應由各級人民政府牽頭，組織發改委、國土、住建等部門聯合編制。

2、完善配套法規。現每個法定規劃都對應相關法律、法規，而法律、法規之間就有不統一的地方，如遵守這些法律、法規規定，編制的規劃必定會有矛盾。建議修改《城鄉規劃法》、《土地管理法》、制定《空間規劃法》，用《空間規劃法》來統領“三規合一”

3、制定統一標準。因該規劃涉及三個大的部門，各部門對規劃的要求、著重點、技術標準不盡相同。應統一制定“三規合一”規劃標準：包括規劃編制技術要求，含規劃年限、核心內容、技術標準；規劃編制的成果要求，含成果數據構成、核心數據質量與制圖規范、輔助數據交換約定、成果數據提交規定。

4、強化資金保障。建議上級政府撥專項資金支持“三規合一”規劃試點工作，地方政府積極籌集資金，全面開展“三規合一”規劃編制工作。

5、加強業務培訓。各部門編制本行業的規劃，在人才、技術、質量保證體系都沒有問題，現要把三個規劃合為一個規劃進行編制，就缺少綜合性人才和一整套技術支撐，需要上級部門組織業務培訓，增加基層人員相關業務知識，進而提升規劃編制水平。

1、楊利鋒 “三規合一”的問題和模式與路徑初探 《山西建筑》2015年第12期