重審我國法律對權力的制約措施

摘要：權力的濫用導致腐敗，引發群體事件。烏坎事件是一個典型。本文力求探索一種全新的權力制約機制。通過案例分析與理論剖析相結合的方法，從法律與國家，權力與國家的關系分析入手，得出權力與法律關系的兩面性。論證了權力被濫用的根因。得出結論，法律可以在權力內部制約機制的改進、公務員制度的完善、“飯桌社交”入刑等方面有效遏制權力濫用現象。

關鍵詞：法律 權力 權力制約

案情介紹

2011年9月21日上午，廣東省汕尾陸豐市東海鎮烏坎村400多名村民因土地問題、財務問題、選舉問題對村干部不滿，到陸豐市政府非正常上訪，當日，訪民打砸村委會、派出所。9月22日，部分村民組織阻撓、打砸進村維持秩序的民警和警車，6輛警車被砸壞。汕尾派出工作組到陸豐督導，陸豐市、東海鎮組成工作組進村做工作、回應訴求、維持秩序。9月23日，烏坎村內恢復了正常秩序。11月中旬，在工作組正在調查、解決訴求過程中，少數村民在互聯網上貼出《“烏坎村村民臨時代表理事會”計劃組織村民于11月21日游行上訪，并請中外記者報道》的帖子，致使事件出現反復。11月21日，又有400名左右的烏坎村民聚集到陸豐市政府門口非正常上訪，打出“打倒貪官”“還我耕地”等標語。至11時26分，上訪村民自行離去。當天下午及第二天，在組織者策劃下，發生幾次數百人在村內聚集活動。

11月24日，恢復正常生產生活秩序。至11月26日，村里的白布標語、大幅宣傳畫已自行拆除。事態得到平息。12月9日，汕尾市人民政府召開新聞發布會，就陸豐市處置“9月21”事件作情況通報。公安部門已經抓獲“9月21”事件中打砸為首分子莊烈宏、曾昭亮、薛錦波等人，并將繼續追捕事件其余犯罪在逃人員，加緊推進取締非法組織的工作。發布會稱“有境外勢力對今次事件推波助瀾”。12月13日，廣東省針對“9月21”事件犯罪嫌疑人羈押猝死”召開新聞發布會，強調積極做好“9月21”犯罪嫌疑人羈押猝死后續工作。12月20日，由中紀委委員、廣東省委副書記朱明國帶隊的省工作組進駐汕尾陸豐，調查處置烏坎事件，盡快恢復烏坎法治秩序和社會管理秩序。 2012年1月15日，烏坎村黨總支部和村委會重新選舉籌備小組成立，民選代表林祖鑾任烏坎村總支書記，以配合廣東省工作組落實相關問題的解決方案。

對案情的分析

烏坎事件導火索是選舉問題，實際上爆發的根本原因是村民積怨已深的政府土地征收與補償不足問題。烏坎村村委會將一塊集體土地賣給開發商，幾年來在當地居民不知情的情況下3200畝土地陸續被政府販賣，賣地款項達七億多元人民幣，而補助款只有500元，其余全部被當地官員私吞。當地居民屢次上訪無果， 2011年9月僅存的一塊土地被賣給地產開發商，激發當地人于21日游行示威，22日派出軍警鎮壓而最終引爆騷亂。

一段時間以來，中國國內常規媒體完全沒有“關于烏坎事件”的相關報道，中國境內的互聯網，以關鍵字“烏坎”、“薛錦波”和“陸豐”等關鍵字，于各大入口網站查詢微博和相關網頁已全面封鎖，只會顯示“根據相關法律法規和政策，搜索結果未予顯示”這個結果，相關報道與消息只能見于中國境外媒體。這從反面反映了烏坎事件中政府權力濫用、違法違規操作實有存在。從法律的角度來分析此案例，可以得出一個結論：權力需要法律制約。而法律的產生和權力的產生都和國家有關，所以二者必然因為都服務于國家而相互聯系。

一、法律與國家的關系

法律的產生與國家的產生密不可分。國家產生于 16世紀，由意大利思想家馬基雅維里（1469-1527年）在其《君主論》的開首部分第一次使用國家一詞 。在中國，約公元前21世紀，傳說夏禹改變禪讓的傳統，將首領的地位傳給其子啟，標志著中國歷史上第一個王朝夏朝的誕生。在這個時期，穩定的國家政權開始形成。 人類歷史關于法律的最早記載最早可以追溯到古代埃及，那個時代的法律條文寫在紙草上或皮革上因不好保存而未流傳下來。 在中國，原始社末期，已經產生了各種法律具體內容的雛形，有的是比較完備的規范法，將原始習慣轉化為法律。 根據我國建國以來對法律的主流觀點，法律是由社會經濟基礎決定的，由國家制定和認可，并由國家強制力保證實施的強制性規范。因此法律和國家是密不可分的。國家由一個一個的個體，即人組成，在這個共同體內，大家共同服從由公共強制性法律所規定的外部限制，這個外部限制即是法律。根據康德的說法，對所有人來說，首要的責任就是聯合起來進入法律狀態。 同時，“國家是由許多人依據法律組織起來的聯合體。” 國家制定法律，同時，國家又必須服從法律，只有這樣，才能形成“法治”國家，才能維護國家的長治久安。

二、權力與國家的關系

關于權力來源，有影響力的說法有暴力說、天賦神權說、君主說、經濟決定說等。 暴力說認為，權力是以強凜弱，弱肉強食，用強勢力打擊弱勢力的主要手段；天賦神權說認為權力是上帝或者神賦予給某些人的，誰得到了這種授予，誰就有權力；君主說認為權力屬于君主或者得到君主授權的人；經濟決定說認為在私有制社會，經濟決定上層建筑，經濟決定了階級的產生，誰取得經濟上的優勢，誰就有了階級上的優勢，誰就是統治階級，誰就有權力。以上四種學說都反映了一個共同的問題，即是權力源于強者和弱者的存在，也即統治者和被統治者的存在，源于利益的沖突。正如有人說，權力源于社會的利益沖突和勢力差異。 而蓋尤斯認為“一切權力都是從人民來的。皇帝的命令何以有法律的效力呢？因為皇帝的地位是人民給他的；官吏為什么有權力呢？因為人民通過《國王法》中的一段話把他們自己的全部權力授予了他。” 權力是與人類社會同時產生的。在國家產生之前，權力是單純的維護社會秩序，這主要體現在原始社會其之前的時期。國家產生之后，權力不再是單純的維護社會秩序，權力已成為維護國家穩定的暴力工具。法學家凱爾森認為，權力是國家的的一種要素，即國家由一片領土、一個整體意義上的人民及一個權力組成；而“人民所從屬的那種國家權力不過是法律秩序的效力和實效，而領土的和人民的統一性就是從這一秩序的統一性中引申出來的?！?國家，是經濟上占據統治地位的階級進行階級統治的工具。階級性是國家的根本屬性。而統治階級維護期統治地位的主要手段就是運用權力。從這個意思上說，權力既有暴力性也有階級性。由于階級性是國家的根本屬性，所以，權力的運用就有了土壤。

三、法律與權力的關系

法律和權力是國家維護期穩定，統治階級維護其統治地位的兩個手段。從這個層面上說，法律和權力的功能是相同的。但是，法律和權力還有相互沖突的一面，即權力的運用需要法律來調控，否則權力就會像洪水猛獸，肆意侵蝕老百姓的利益。權力和法律的關系主要表現在它們相互滲透。權力來源于法律的授權。

法律是對權力進行調控。首先，法律的規定賦予權力的產生，法律是評判權力的行使是否受歡迎的標準；其次，法律確保權力行使的強制有力性，是權力行使的依據；最后，對濫用權力的行為，法律進行限制甚至是懲罰。

四、權力被濫用的根因

首先，是法律無能為力。法律，是統治階級意志的體現。列寧指出：法律就是取得勝利，掌握政權的階級的意志的表現。 馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中揭露資產階級法的本質時指出：你們的法不過是被奉為法律的你們這個階級的意志。這些名言都說明法律是統治階級意志的體現。也正因為如此，法律在制度時，是從保護統治階級的利益出發的。中國是社會主義國家，法律反映的是人民的意志，從這個意義上講，我國的法律是先進的，是科學的。我國的法律制度日趨完善，我國的法律體系有憲法，民法，刑法等根本法和基本法，還有隨著時代的發展而相繼出臺的新興法律，如《證劵法》、《保險法》等等?？梢哉f，從成文法的角度講，我國的法制還是比較健全的。然而，法律制定出來以后，是否得到嚴格的執行，這就涉及到法律如何被人運用的問題。可以用法律來處理問題的部門，決定著法治能否得到健康的發展。然而，現實中，司法部門受賄，濫用法律，袒護包庇行為大量存在，這就是導致法律無能的根本原因。所以說，我國法律的無能，最根本的不在于法制的健全性，而在于法治制度的完善性。有人，就容易滋生腐敗。

孟德斯鳩曾說“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一種經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止”，“要防止權力的濫用，就必須以權力制約權力”

其次，是權力集中在少數人手中。在國家產生之后，權力就集中到少數人手里。根據行使權力的主體是否是國家工作人員，將權力分為公權力和私權力。 公權力是國家公務人員在執行職務時行使的權力，私權力是社會組織為了維護本組織內部的穩定，對該組織成員行使的權力，如學校的領導對學生進行管理。在經濟發達，物質富有的今天，無論是公權力還是私權力都容易滋生腐敗。烏坎事件反映的公權力在地方被某些掌權者濫用，官商勾結滋生腐敗。中國的腐敗問題出現在各行各業，最嚴重的應該是政府部門。這里舉一個例子，某公安局某派出所有民警十一人，其中所長一人，副所長三人，轄區內有賓館二十幾家，有游戲廳若干家。由于這些都是娛樂場所，屬于特種行業，派出所有權監督其經營，以保障沒有非法活動，比如色情服務，比如賭博行為。這些娛樂場所要經營，就必須向派出所的每一位民警送紅包，領導大紅包，普通民警小紅包。送過之后，派出所就不會去查，無論里面是否有色情服務，是否有賭博行為。這樣的個案也是中國社會的一種普遍現象。它鮮明地說明了為什么權力會被濫用：因為法律給了當權者合法的外衣。

為什么官場容易滋生腐敗呢？腐敗是一個政治過程，是一片土壤，在侵蝕著沾染到它的人的思想和肌體，縱然有出淤泥而不染的決心，也難逃其漩渦，最后隨波逐流。導致這種隨波逐流的根源有三，一是官大一級壓死人的等級制度的存在，有學者將這稱為“官場控制術”；二是團結力量，擴大勢力范圍，這被稱為“官場歸訓術”；三是個人生活改善的迫切要求。 正式這是你需我求的互動效果，導致權力在少數人手中發揮著魔法般的作用，呼風喚雨，最后買單的是普通老百姓。烏坎事件中村民因為土地買賣問題，財務問題，選舉問題而與掌握權力的政府發生如此強烈的斗爭，不是他們政治思想不對，而是因為他們的權利被掌握權力的少數人剝奪了。

權力被濫用，包括權力被有權者濫用和被無權者濫用。最嚴重的腐敗問題主要是由有權者濫用權力導致的。

權力為什么會被濫用，因為有官場的存在，因為法律對官場約束的軟弱性?！肮賵觥辈⒉槐厝粚е赂瘮。欢?，如果缺乏合理的正式制度與監管，它必定成為腐敗的溫室。當“關系”成為日常生活中最重要的一部分，當腐敗成為一種日常實踐，我們的法律是否還有能力控制腐?。?/p>

“官場”滋生腐敗的關鍵在于它衍生出一套非正式制度，而這套非正式制度不是支持著正式制度的實現，相反卻導致了正式制度的失效。它催生的三個直接后果是：第一，權力被集中在某些少數人手中，權力的行使變得因人而異，缺乏監督；第二，行政系統中的個人必須向“官場”、“關系”、“權力”臣服，喪失了反抗不合理政治決策和權力行使的能力，一個巨大的利益共同體得以形成；第三，形成了腐敗的動力學機制，腐敗具有了“合理邏輯”。最終，“官場”具有兩副截然不同的面孔：出現在世人面前的是正式制度和國家政治，是人們的希望所在，它有價值、有理想，反對腐敗，關注民生；而暗夜里的“官場”，是人們所深惡痛絕的，它喪失了價值，背棄了理想，它講的是利益、位置、同盟和個人前途。

第三，缺乏有效的監督機制。權力的行使，缺乏監督機制，在我國，是導致腐敗的最重要的原因。法律雖然對權力進行了種種限制，但是，司法者和執法者在運用權力的時候，往往和被監督者有著某種利益上的牽連，從而使得法律對權力的監督流于形式，缺乏實質有效性。烏坎事件中，政府部門幾年來在當地居民不知情的情況下將3200畝土地陸續販賣，賣地款項達七億多元人民幣，而補助款只有500元，其余全部被當地官員私吞。是什么給了政府如此大的膽子？這是一個引人深思的問題。

我國的法律在制度上應該是比較完善的。吳邦國在十一屆全國人大四次會議上作全國人大常委會工作報告時說，一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。到2010年底，中國已制定現行有效法律236件、行政法規690多件、地方性法規8600多件。 然而法制的完善，不代表法治的完善。中國幾千年的歷史文化，“人情”已經成為根深蒂固的思想，要從“人治”完全過渡到“法治”，還是一個漫長的過程。處于法治發展過程中的中國，法律的權力制約的無奈和流于形式，面對權力過于集中，而缺乏監督的現實，人們看到烏坎事件的發生，除了想到這只一種必然外，還要思考的是，如何不再讓“烏坎”重現？

五、法律對權力制約措施的新思考

對權力的制約，是一個古老而難解的問題。資本主義國家，實行三權分立，社會主義國家實行民主集中制。通過權力機構內部的的權力制約機制和外部的權力監督機制來達到防止權力濫用，維護社會穩定的目的。比如，在我國，除了法律制約權力之外，還有諸多監督部門，如檢察院、紀檢等。但是，由于權力是靠人去行使的，而人性是由私欲的，當掌握監督權的權力人去行使對其他掌權者的監督權的過程中，倘若敵不過糖衣炮彈的誘惑，監督也就成為一紙空文。

關于如何限制權力的濫用問題，我們需要做的首要任務是如何破壞權力的內在動力性，使得權力只能在合法的范圍內行使。

（一）在掌權者內部進行權力均分

堡壘最容易從內部攻破。要防止權力濫用，保障權力在法律允許的范圍內得以操作，最有效的方法就是在掌權者內部實現權力均分，彼此制衡，相互監督。 這就要做好另一項工作，防止掌權者內部相互勾結，抱團謀利。烏坎事件中，反映的一個最嚴重的問題就是農民的土地被征收，補償款不足的問題，這已經不是個案，近幾年來，由于房屋拆遷，土地征收給開發商和當地政府帶來的巨額利潤，使得此類問題已經形成一種現象，據有關報道，此類事件站到地方群體暴亂事件的6%。為什么農民大量的土地能被政府肆意賣出？這是掌權者內部抱團，與開發商勾結，侵害老百姓利益的罪證。在這種利益驅使下，法律顯得蒼白無力，只能束之高閣。如何打破掌權者內部勾結的鐵網？制度嚴格的相互督查制度，并與個人的仕途關連。當官的最怕丟了烏紗帽。只有通過有效的措施，讓掌權者感到烏紗帽搖搖欲墜，唯有按照法律辦事才能得以安穩，才是根本辦法。

（二）公務員異地交往制度的建立

在中國，公務員被譽為鐵飯碗，這里有兩層意思，一是，一旦進入公務員，一輩子就不愁丟工作；二是，公務員，特別是普通公務員，一般都是在一個地方一干就幾十年甚至是一輩子，這樣，無形中就形成了當地的土地神，大財主，權力自然而然就大了，超出了法律賦予的范圍。應該建立一種制度，規定只能在一個地方干幾年，必須到另一個地方去，在全國范圍內互調。

（三）嚴格公務員選擇制度

由于歷史原因，我國公務員隊伍里有高素質的人并不多，據筆者一項調查，在某三線城市的一個公安機關，有正規科班出身的本科以后文化的中年公務員占全體中年公務員比例不到1%。大多退役的，或者考父輩蔭蔽的或者是其他渠道進入公務員隊伍的。他們不懂電腦，不懂法律，不懂英文，在他們眼里，權力就是法律，當官者就是法律。而且極度排擠學歷高的人，一是覺得對他們的威脅，二是覺得讀書人都是書呆子，不該進入公務員隊伍。當然，隨著近十幾年大學教育的普及，公務員隊伍里注入了新的血液，他們很多是名牌大學的研究生，也有的是通過嚴格的公務員考試制度層層選拔進來的，在他們的眼里，道德觀，價值觀和世界觀都是比較積極的。如果公務員隊伍里這樣的成員能夠占到絕大比例，將來或者占到百分之百的比例，那么“官場”的腐敗環境也就會被打掃的干干凈凈，權力的行使就自然會在法律的范圍內。

（四）規定飯桌上辦事入刑制度

中國的“酒”文化，源遠流長，飯桌上好辦事，已經成為中國當下流行的“潛規則”。這被譽為中國的“飯桌社交”。 引用一個作者的一段話：“魯迅曾經說過：中國不過是一個巨大的廚房?！薄爸袊说纳缃挥^念天然和“吃”有關，比如把不認識的人叫做“生人”，把相互了解的人叫做‘熟人’”，“中國歷史上“鴻門宴”、“杯酒釋兵權”等傳奇故事都是把飯桌當作解決重大政治、軍事、外交問題的最優場所，“折沖樽俎”更成了不戰而屈人之兵、在觥酬交錯之間戰勝對手的理想境界?！?當今天，競爭激烈的各行各業，談業務，升職，小孩上學等等問題，人們首先想到的是把某某領導約出來吃頓飯。這種扭曲的工作方式，是導致權力無視法律，肆無忌憚的被運用的罪魁禍首。當一種行為方式嚴格阻礙社會進步，妨礙公平正義而無法得到遏制時，就應考慮嚴刑峻法，唯有讓請客送禮像酒后駕車一樣入刑，才能大幅度的降低權力被濫用的可能性。

（五）將權力的行使控制在合法合理的范圍內

建最合理的權力調控制度，需要以民主制度為基礎，即人們或多數人握有權力，以及人們的權力按照符合其根本利益的要求來實現。在我國，最能體現權力資源與民主制度有效結合的方式，是全體合法公民都享有并且參與的選舉制度。通過選舉制度，公民既能選出自己信任的掌權者來管理國家，又能充分行使自身的合法權利。因此，對權力資源進行調控，應當建也和健全我國的選舉制度，只有使權力來源于社會，它才會支持并且尊重法律。

（六）明確對權力責任的追究

法律在明確規定權力行使范圍的同時，還應該健全對權力主體的責仟追究制度。當前我國對權力主體的責任追究，適用的法律毛要是《刑法》、《行政訴訟法》等基本法。當有權者在濫用權力時，社會民眾以及任何人都可以舉報，接受舉報的上級機關應該嚴格按照法律來處理，保護舉報人的安全。烏坎實踐中，對打死村民的相關責任人要一查到底，開除公職，并追究相關刑事責任。

（七）對違法經營活動要各省互派監督員進行打擊

為了杜絕違法經營者尋求保護傘，滋生腐敗現象，應該不定期的隨機在各省市之間互派監督員進行打擊。嚴格取締違法經營活動。

六、小結

烏坎事件是一種現象，是法律與權力關系沒有得到合理制衡而爆發的一種必然。法律與權力的關系問題，是一個古老的問題，也是一個難以解決的問題。在中國市場經濟迅速發展的時期，腐敗的滋生是不可避免的，我們無法尋求一種完全杜絕腐敗的方法，但我們有責任去將腐敗現象壓縮到最小范圍。嚴格守法，合理行使權力是每一個有良知的中國公民必須做到的。