社區居民自治法律問題探析

摘要：社區居民自治是行政權還權于民的一種方式，隨著公民權利意識的不斷增強，社區居民自治的可能性逐漸增大。但良好社區自治體制的構建，必須有較為完善的法律制度作為保障。本文從當前社區居民自治存在的問題出發，提出了社區居民自治法制化的一些建議。

關鍵詞：社區 居民自治 法律保障

從民主政治建設原理來看，行政權具有擴張的特性，有必要對它加以限制，要制權、限權、還權、放權。在限制的同時還要發展群眾的自治能力，在具備條件時，可以由人民通過自治解決的社會問題，政府就可以放權。但自治必須要有法律的約束和保障，否則也將引發新的社會問題。所以，在嘗試社區居民自治的同時，一定要將相關的法律制度加以建立和健全。

一、推行社區居民自治的主要原因

我們為什們要搞社區居民自治？現在是否具備社區居民自治的條件呢？

（一）基層政府的職能過于龐雜，行政權覆蓋范圍太廣，需要放權

行政權的擴張性導致政府的職能觸角伸向了社會的各個領域，其直接后果就是基層政府及其派出機構——街道辦事處人員和機構設置的龐雜。不僅財政負擔加重了，同時出現了人浮于事的現象。在縮小政府職能、簡政放權的主導思想下，應充分利用社區居民自治來解決居民社會生活中的一些問題。

（二）公民權利意識逐漸增強，可以在一些問題上實現自治

居民自治可以說是民主權利發展的產物。隨著公民權利意識的增強，居民有時會對社區的不良現象發表意見，這都是對社區認同感的表現，具有了一定的居民自治的參與意識。

二、當前社區自治存在的主要問題

1989年通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《城市居委會組織法》）已經對社區居民自治問題加以了規定，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，它貫徹居民自治的原則，但目前居民自治出現了許多問題。

（一）社區行政化色彩嚴重，居民自治被忽略

從現在街道辦事處的功能發揮上看，它僅僅是基層政府的傳聲筒，街道辦事處的眾多職能像傳聲筒一樣傳達給所轄社區，具體落實還是在社區完成的。“社區是個筐，什么都能裝”。社區居委會本應是城市社區自治組織，但卻成了隸屬于街道辦事處的“腿”，基層政府轉移壓力，將上級攤派下來的各項任務強制轉嫁給社區居委會來完成，最終導致“上面千條線，下面一根針”的針尖落在了社區。社區工作人員疲于應付政府布置的各項任務，根本沒有時間和精力去研究社區居民自治的問題，居民自治成了擺設。而大部分基層政府也將主要精力放在發展經濟上，招商引資更是其重頭戲，居民自治的發展問題卻幾乎被忽略，社區自治能力非常薄弱。

（二）居民參與社區事務民主管理的意識及能力還不足

居民參與是社區居民自治的內在動力，但居民社區活動的參與意識和歸屬感目前還較為淡薄。從主觀方面看，社區居民自治的熱情還不高，而且對于如何正確行使自己的民主權利也缺乏認識。從客觀方面看，居民雖然生活在社區中，但與社區沒有很直接的聯系，工作靠單位，生活靠市場，服務靠公共服務部門來提供，且城市居民的流動性較強，使得社區自治活動的參與主體少且不穩定。

（三）社區基礎設施不完備，活動經費短缺，影響居民自治功能的發揮

在我國，現有的社區大多數基礎設施匱乏，難以實現其社會服務的功能。活動經費更是嚴重短缺，自身“造血”能力不強，對政府依賴較大，有的僅僅依靠政府每個月幾百元的財政撥款。從創收的角度看，社區遠遠不如村民委員會，因城市土地歸屬于國家、而農村的自然資源大多歸屬于集體，因此，在經濟來源方面，城市社區可利用資源較少，現在社區大多是通過社區房屋出租，獲取一點收入。而有的社區連自己的辦公用房都是租來的，面積狹小，辦公尚且不夠，活動更是難以開展，出租創收就更不可能了。這種條件的社區，其功能的發揮只能局限于一些政府事務的完成。

三、要為社區居民自治提供良好的法律保障

基層政府要避免全能政府，還權于民。同時，又要構建服務型政府，依法指導和幫助社區居民自治。這個所要依據的法，目前主要是《城市居委會組織法》和《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》。《城市居委會組織法》顯然已不能適應社區發展的需要，國家應該加快制定和完善相關的法律法規，對社區的性質、作用和職能，社區自治機構的產生和設置及各自的職責權限劃分，社區自治的方式及運作機制，社區與居民、政府和其他社會組織的關系等做出明確的規定，以規范社區的建設與管理，規范相關各方的行為，為社區自治的健康發展提供制度上、法律上的保證。

我們一定要對社區居民自治問題加以法治化管理，避免出現在村民委員會自治中已經出現的問題。如，最為嚴重的就是民主暴力問題，即打著自治的幌子，而侵犯當事人（一般為少數人）的合法權益。像有的村子中勢力大的家族辦事較容易，而有的村民卻在村民議定的合法前提下無法取得退耕還林補償款或無法獲得低保待遇。

（一）要明確自治范圍

哪些問題可以自治，哪些不適于自治，必須要在確立自治之前加以考證。社區居民自治主要內容有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，我們不能單純的為追求民主而民主，適合搞的我們就搞，不適合搞的一定要暫緩或不搞。

另外，根據《城市居委會組織法》，居民委員會接受政府有關部門的指導，協助人民政府或者它的派出機關開展一些工作，這就使現在的社區居委會承擔了大量的政府事務，以至于群眾都把社區居委會看成是政府組織而非居民自治組織。如果要運作居民自治，就應當控制這些政府事務的數量，在職能上嚴格劃分。該基層政府去做的事情，就不要通過街道辦事處推給社區居委會去做。從現狀上看，很多地方基層政府工作人員的工作負荷并不重，而且即使深入自己政府轄區內的各個社區開展工作，所及范圍也不會像農村那樣分散。當把這部分政府事務剝離出去后，社區居委會就可以有更多的時間和精力投入到社區居民自治中，也不會再借口政府事務繁忙而忽略了自治事務的開展。

（二）建立對社區居委會工作人員的監督和責任追究機制

在當前尚未完全實現社區居民自治的情況下，作為街道辦事處的“腿”，社區在履行一些職責時，就已經暴露出了許多問題。如，2012年安徽省黃山市歙縣檢察院查處的一起社區干部共同職務犯罪案件，這些人利用協助管理征地拆遷補償的職務便利，多次采取虛報手段套取征地拆遷款。再如，有的社區工作人員利用辦低保向當事人索要錢財，有的工作人員在發放獨生子女費時冒領。目前，社區工作人員的待遇確實普遍偏低。在有的地區社區主任、副主任的補貼就是每月幾百元，勞動保障等協理員的工資則更低，但由于勞動法的貫徹較好，社區工作人員的社會保險基本能夠落實。如此低的待遇下，社區工作人員還要替政府各部門填表格、建檔案、出具證明材料、代收發費用；并且基層政府各部門臨時性的統計、調查、檢查等任務也都通過街道辦事處落實到居委會來執行；甚至有時社區工作人員為了工作，個人還要承擔一些額外的費用，如往返相關部門辦事的車費等。在這種情況下，極易出現工作人員利用手中的權限中飽私囊，尤其是在監管缺失的情況下更易發生。

所以，應當從剛開始搞居民自治時就應做到社區事務公開，加強居民對社區工作人員的民主監督和對相關負責人的責任追究制度建設。

（三）設立社區居民自治的制約機制，防止民主權利的濫用

自治，應當是人們自我意志的真實表達，實施自治的社會必須要達到和具備一定的條件。筆者認為自治并不是在任何時期、任何地區都可以搞的，自治的實現需要人們普遍具有一定的思想道德和文化知識水平。沒有較高認識水準的自治，當事人只能是盲目的沉浸于自治權利的獲得，卻不會真正行使好自治權。在這里，自治會淪為少數社會精英玩弄權術的工具，而并不能真正實現自治。我們在村民自治中就已經看到很多村民很自豪自己有了自治權，但在具體實施自己的權利時，還是沒能夠真正實現自己意志的表達。找人代填選票，不秘密填寫和投票，怎能在他那個熟人圈子中完全表達自己的真實意志？尤其是民主權利的濫用會導致民主的暴力，侵犯到少數人的合法權益。所以，有必要建立社區居民自治的監督制約機制。

各個國家在以自己的方式進行著社區管理時，逐漸認識到社區管理法治化、規范化的重要性，并努力通過制定各種法律法規去規范社區內不同集團、組織、家庭和個人的行為，協調社區內各種利益關系，為社區成員的民主參與提供制度保障。如，美國采用的是在法律與政策的框架下的社區自治模式，將政府行為與社區行為相對分離，并賦予了社區較高的自治權，政府要做好的就是財政支持與對社區服務機構、民間團體等的監管。

綜上所述，要構建良好的社區自治體制，必須有較為完善的法律制度作為保障，中國的社區居民自治制度也一定會在法律的框架下日益走向成熟。