中國民間金融及其改革的法律思考

【摘要】民間金融一直是令金融監管當局比較頭疼的問題。一方面，民間金融有其優越性，對于小微企業融資起著不可替代的作用，另一方面，由于其游離于監管之外，成為構成金融風險的重要因素。世界各國都對民間金融采取了政策和法律方面的約束措施，以促進其健康發展。對民間金融進行法律上的規制，充分發揮其積極作用，拓寬小微企業融資渠道，促進金融行業健康發展，將成為中國金融改革的重要環節和目標。

【關鍵詞】民間金融 法律規制 金融改革

隨著溫州民間借貸危機的逐漸平息，民間融資與金融改革再一次進入人們的視野。半年前這場由于全球性經濟危機而引發的局部性金融動蕩所帶來的陣痛，無疑讓人們開始反思中國金融壟斷格局的利弊，并開始關注一直飽受融資問題困擾的小微企業。2012年3月28日下午，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，決定設立溫州市金融綜合改革試驗區，批準實施《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區總體方案》。該方案明確提出了十二項金融綜合改革任務，第一項即是“規范發展民間融資”，這預示著一場規范民間融資的金融改革的到來。本文試圖從民間融資的產生原因、發展現狀、對民間金融進行規制與監管的法律法規，以及中國金融改革的方向等方面對這場改革進行法律層面的探究。

一、民間金融的產生原因

目前我國學界多數認同將民間金融定義為在國家金融體系外運行的金融活動的統稱。姜旭朝在《中國民間金融研究》一書中曾這樣定義，“民間金融，就是為民間經濟融通資金的所有非公有制經濟成分的資金運動，”[1]這反映了早期我國學者是按照所有制對金融體制進行劃分的。此后，逐漸發展出了按照金融活動是否納入國建監管體系的界定方法。應該說，目前這種以是否納入國家監管體系來區分民間金融和“正規金融”的方法是比較合理的，這與國外學者對民間金融的定義具有一致性。國外學者通常將沒有被中央銀行監管當局所控制的金融活動稱為民間金融，即informal finance（非正規金融）[2]。其主要形式包括民間自由借貸、企業社會集資、天使融資市場等，也就是說，民間借貸只是民間金融的一種形式，而且在我國是比較常見的形式。

在發達國家，金融市場比較完善，正規金融占據主導地位，但民間金融仍是滿足不同社會需求和促進國家發展所不可或缺的。[3]因為民間金融作為正規金融的補充，可以滿足農村或中小企業等難以從正規金融籌資的社會組織的需求。而在發展中國家，正規金融壟斷幾乎成為共同的問題，而壟斷又進一步導致整體金融效率低下，中小企業難以從正規金融渠道融資，在資金緊張的情勢之下，他們不得不向民間金融求助，這無疑成為民間金融產生和發展的有利條件。如果說，在金融市場完善的發達國家，民間金融只是作為正規金融的有力補充的話，在發展中國家，民進金融則更帶有一種無奈之下產生的被動色彩。發展中國家缺乏金融市場，“非市場制度”（nonmarket institutions）成為消解正規金融體制中累積的風險和緩解融資困難的重要工具。[4]根據一些學者的調查結果，在烏干達和印度，非正規金融是非正規部門的企業所需資金的主要來源。在津巴布韋，90%以上的非正規部門的企業得不到任何銀行服務。而在我國，中金公司在2011年9月末發布的《中國民間借貸分析》研究報告中估算，至2011年中期，中國民間借貸余額達3.8萬億元，同比增長38％，占中國影子銀行體系總規模約33％，相當于銀行總貸款的7％，溫州當地的民間借貸余額則為1100億元。只是民間借貸的數據，就顯示出了中國民間融資規模的巨大，同時也說明了中國民營企業，特別是小微企業資金的巨大缺口。[5]

二、中國民間金融的發展現狀及法律規制

鑒于民間金融活動的方式和內容之繁雜，而在我國，又以民間借貸最為突出和最具有代表性，此處筆者僅以民間借貸的情況作為討論對象，將目前我國的民間借貸活動劃分為兩類，即有組織的民間借貸和無組織的民間借貸。有組織的民間借貸，主要是指金融機構發放貸款以外的有固定組織形式的借貸活動，如小額貸款公司、典當行、融資性擔保公司等進行的借貸活動。狹義的民間借貸，即放貸機構以外的企業與企業之間、企業與個人之間以及個人與個人之間的借貸活動。由于相關法律法規的缺失，這兩類借貸活動都游離于監管者的視野之外，并在一定程度上形成了風險。

我國現行法律對民間借貸活動的規定比較有限，涵蓋的范圍小和規定不明確是兩個主要的問題，并且為監管、規制以及爭議解決過程都造成了障礙?，F行法律關于民間借貸活動確立的一項基本原則就是《民法通則》第90條規定的“合法的借貸關系受法律保護”。作為一條原則性規定，該條對民間借貸的合法性給出了一個概括性的結論，即首先要判斷借貸關系是否合法。對于民間借貸，不論是有組織的還是無組織的，只要是合法的，就應當受到法律保護。這不免又拋出一個問題，如何判斷一個借貸關系是否合法？這是《民法通則》留下的一個空白，也是我國法律在規范民間借貸方面缺位的一種體現。盡管如此，還是可以看出，我國法律對于民間借貸的基本態度還是包容的，并沒有明確禁止。

最高人民法院于1991年頒布的《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》第一條規定，“公民之間的借貸糾紛，公民與法人之間的借貸糾紛以及公民與其他組織之間的借貸糾紛，應作為借貸案件受理”，明確了借貸案件的受理范圍。第六條“民間借貸的利率可以適當高于銀行的利率，各地人民法院可根據本地區的實際情況具體掌握，但最高不得超過銀行同類貸款利率的四倍（包含利率本數）。超出此限度的，超出部分的利息不予保護”，對于民間借貸的利率規定了一個上限，對于超出上限的利息部分不予保護，這從一定程度上起到了對民間借貸進行規范的作用。對于利息超出銀行同類貸款利率四倍的部分究竟該如何認定，之前一直有過不少爭論。筆者認為，超過銀行同類貸款利率四倍的利息，不應認定為違法，而只是不予保護。如果借方同意償還，或者實際已經清償，就不能以該超出銀行同類貸款利率四倍的利息部分違法為由而請求出借人返還。但是，如果借方不同意償還而將糾紛訴至法院，那么法院對超出銀行同類貸款利率四倍的利息部分不予支持。該意見第十一條“出借人明知借款人是為了進行非法活動而借款的，其借貸關系不予保護”，明確規定了借款用途合法性的要求，這一條在世界各國立法上均有所體現，也就是說，民間借貸活動所籌集資金禁止用于從事違法活動。對于借款用于違法活動的，不但其借貸關系不受法律保護，而且可能會觸犯刑法。

在有組織化的民間借貸層面，目前的規范性文件主要是2008年銀監會和中國人民銀行發布的《關于小額貸款公司試點的指導意見》。其中明確規定了小額貸款公司的性質，即“小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司”，對于小額貸款公司及其股東的法律責任，也作出了相應規定，“小額貸款公司應執行國家金融方針和政策，在法律、法規規定的范圍內開展業務，自主經營，自負盈虧，自我約束，自擔風險，其合法的經營活動受法律保護，不受任何單位和個人的干涉”，“小額貸款公司股東依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利，以其認繳的出資額或認購的股份為限對公司承擔責任”。關于小額貸款公司的設立批準程序，“申請設立小額貸款公司，應向省級政府主管部門提出正式申請，經批準后，到當地工商行政管理部門申請辦理注冊登記手續并領取營業執照。此外，還應在五個工作日內向當地公安機關、中國銀行業監督管理委員會派出機構和中國人民銀行分支機構報送相關資料”，這也就說明了小額貸款公司并不是金融機構，因為其設立程序相對簡單，且不以獲得金融牌照為前提。小額貸款公司與銀行的另一個顯著區別在于其不能吸收社會公眾存款，“小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業金融機構的融入資金”，這在一定程度上控制了小額貸款公司運營風險的社會影響，也為其操作的靈活性、放貸對象的多樣性提供了可能。盡管此指導意見對于小貸公司的設立、經營等方面都作了具體規定，但是對于小額貸款公司的借貸行為及爭議解決都沒有做出規定。因此，對于小貸公司、典當行等機構的借貸活動，應認定為民事行為為宜，參照《民法通則》和最高法院的相關司法解釋處理。

三、中國民間金融改革的方向

由于我國正處于經濟高速發展的時期，民營企業對于自身成長的要求、民間資本對于投資回報的追逐、傳統金融對小微企業的忽略，都決定了在這一特殊時刻，我國的金融體系將可能會面臨來自于民間融資秩序混亂的巨大風險，而監管者也將被賦予新的課題。中國金融改革依然任重道遠。

第一，直接融資與間接融資相結合，充分發揮直接融資的優勢，擴大資金來源。比如加快發展債券市場，促進小微企業通過債券市場進行直接融資。對于符合條件的、效益較好的小微企業，可以由政府幫助其尋找第三方提供擔保，在債券市場進行融資。溫州金融綜合改革十二項任務中也提到要“積極發展各類債券產品。推動更多企業尤其是小微企業通過債券市場融資?！?/p>

第二，加快金融機構改革，有限度的放寬金融行業準入標準。擴大民間資金進入正規金融體系的渠道，充分利用社會閑散資金，并將民間金融置于監管的范圍之內。對農村金融合作機構進行股份制改造，引入民間資本參股。在適當時候，允許地方符合條件的小額貸款公司改制為村鎮銀行。

第三，推進和深化金融創新，包括金融產品、金融服務、金融機構組織形式的創新。在金融產品方面，應當推出一些支持三農的產品，使農村、農業發展享受到政策福利。在金融服務方面，正規金融應當加強對小微企業的支持力度，在國有銀行和股份制銀行設立小企業信貸專營機構，為小微企業貸款提供快捷通道。就金融機構組織形式方面，應當加快發展新型金融機構，如村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等。

第四，加強監管，加快存款保險制度和銀行業破產條例的制定。完善金融監管體系，進一步明確的劃分中央和地方的監管職責，防止出現監管漏洞和監管真空，防范系統性風險和非系統性風險。同時，應當加快建立存款保險制度和銀行破產退出機制，提高應對金融風險的能力，并使得金融消費者利益得到切實保護。

四、結語

民間金融的法律規制是伴隨經濟發展和金融創新的必然課題。溫州金融綜合改革措施為全面進行金融改革拉開了序幕，也提供了借鑒。在實現了加入商品貿易全球化之后，中國走向世界的下一步必然是積極參與到金融全球化中，金融創新和金融改革顯得至關重要。法律作為行為導向的標桿，也將在金融改革和規范民間金融的進程中發揮不可或缺的作用。

注 釋

[1]姜旭朝.《中國民間金融研究》，山東人民出版社1996年版，第3頁.

[2]胡啟忠，高晉康等.《金融領域法律規制新視域》，法律出版社2008年版，第3頁.

[3][法]米歇爾??？拢骸兑幱柵c懲罰》，劉白成、楊遠嬰譯，生活?讀書?新知三聯書店2003年版.

[4]See: Besley and levenson，The role of informal finance in Household Capital Accumulation: evidence from Taiwan，The Economic Journal 106 （January），1996.

[5]“魅影子銀行”，載《財經》2011年第27期.

作者簡介：畢雪，女，北京大學法學院2010級法律碩士，研究方向：金融法。